对全民守法问题的研究与思考

李砚博

十八届四中全会以来，特别是十九届四中全会的召开，法治国家、法治政府、法治社会的目标确定，依法治国、依法执政、依法行政的路径明晰。为进一步开创依法治国新局面，习近平总书记多次强调全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。在法治建设的四个环节中，较之立法、执法、司法其它三个环节，新时代赋予“守法”以新的内涵与价值。对于建设法治政府而言，全民守法是不可或缺的组成部分;对于推进法治社会而言，全民守法是一项意义重大的基础工程。全民守法是社会主义法治国家建设的基础。

一、 全民守法的主体分析

全民守法的主体，即守法者是“谁”。守法的主体在不同的历史阶段有过不同的称谓，从十一届三中全会的“全体党员和党的干部”到十九届四中全会的“全体人民”，这种演进过程说明随着社会主义法治建设的发展，守法主体不断扩大。全民守法的主体可从以下三个方面进行分析。

首要主体。中国共产党是守法的带头人和示范者。党的十八届四中全会指出，社会主义法治的最根本的保证在于中国共产党的领导。法律规范的制定离不开党的领导，法律规范的执行同样离不开党的领导。党自身的活动也必须在宪法和法律的范围内进行，做到领导立法、保证执法以及带头守法。没有各级党组织和党员干部的守法，社会主义法治国家绝不能建成。党守法的路径通过依宪执政、依法执政、依法治党、依法用权来体现。依宪执政、依法执政，即党要依据宪法和法律来治国理政;依法治党，即党要依据党内法规来实现管党治党。以习近平同志为核心的党中央立场鲜明、态度坚决、措施有力，全面推进了从严治党，不断地开创依法治党新局面。

正是在依法治党、依法用权的前提下，作为全民守法首要主体的中国共产党才能够在国家治理中发挥核心作用，准确及时地回应不断变化的世情、国情。2020年春节以来，我国正处于新冠肺炎疫情突发的特殊时期，各项社会事务与防疫抗疫的矛盾突出，公众的正常生活受到极大影响，党中央对于疫情形势作出准确判断、及时部署、采取措施，做到全国一盘棋，统一指挥、统一协调、统一调度，实现对疫情防控工作的统一领导，令行禁止。同时继续巩固依法治党、从严治党态势，让依法用权常态化。

关键主体。各级政府、行政机关及其工作人员是守法的重要力量。国家行政机关依照法律规定行使行政权力。行使行政权力的最终目标是为了造福行政相对人;如果权力行使不当，则会侵害行政相对人利益。这就必然对各级政府、行政机关及其工作人员提出严格依法行政的要求。依法行政是政府、机关守法的路径和要求。各级政府开展任何工作不能脱离党的领导，不能偏离法治的轨道，要求行政机关作出的行政行为必须具有行政合法性。

行政合法性原则与行政合理性原则是行政机关作出行政行为必须遵守的两大原则。但在某些特殊紧急情况下，为了国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的行政行为，这属于行政应急原则的应用，行政应急性原则也是现代行政原则的重要内容，属于行政合法性原则的例外。在当前疫情防控的特殊时期，为遏制疫情，全国不同地区、不同部门从不同角度制定了详细的措施，付出了艰辛的努力。有的举措的制订是出于行政应急的考量。值得注意的是，行政应急原则并非意味着排斥任何法律限制，行政应急的应用应该具有一定的谦抑性。以行政应急为名选择性执法、简单执法、粗暴执法则是对依法行政的破坏。对于指控公民的违法行为要有明确的法律规定，比如治安管理处罚中的训诫需要援引具体条文;为防止传染病的输入和扩散，不能以拉人游街、故意毁坏财物的方式来显现执法的权威性，这些做法正在挑战法律的底线。法治并非仅在社会秩序正常情况下才发挥作用，法治是保障社会秩序的正常运转的手段。遏制疫情是民心所向，但防治疫情的手段与方法并不能背离法治轨道。

没有法治政府，就没有法治国家。没有厉行法治的国家机关工作人员，就没有法治政府。这就要求各级国家机关及其工作人员熟知工作中可能需要的法律知识，在事情越急、工作越重、矛盾越突出的疫情防控关键时期，依然能够做到心中有法、行动有法、工作有法，并且坚持依法决策、依法办事。

广泛主体。公民是全民守法的最广泛主体。从个体的角度来看，前两个守法主体，无论是共产党中的一员，还是政府机关的工作人员，都属于普通民众，构成最广泛的“全民”。在自然环境中，存在着生命共同体;在社会环境中，最广泛的“全民”也是一个“生命共同体”。此次疫情面前，彰显出“全民”的生命共同体特质，需要重新审视单个个体的行为可能产生的连带效应。在对人民群众的行为指引中，守法是底线，真正让人民群众对法律有认知，对法律有认可，对法律有遵从，对法律有信奉。在信任法律的同时，能够得到法律的保护;在维护法律的同时，增强法律的权威性。

二、 全民守法的客体分析

全民守法的客体意味着全民要遵守什么样的法律规范。从立法效力的角度，我国法律规范包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章等，这些都属于守法主体需要遵守的对象。全民守法的客体分析，主要从立法精神上的良法要求与立法形式上的良法体现两方面进行探讨。

立法精神上的“良法”要求。在一个民主法治国家里，全民要遵循的“法”一定是良法，是代表着国家治理体系和治理能力现代化的良好的法律制度。这样的法律制度符合社会主义核心价值理念，体现人民的各项利益诉求，植根于社会所认可的社会道德，亦即法的“初心”。

因为法律是治国之重器，而良法则是善治之前提。在法治国家中，除了立法精神对于法的良性要求之外，法本身必须符合一定的规范，具备一定的形式。对于全民守法的首要主体和关键主体而言，守法的客体相对清晰，除了众所周知的宪法、法律之外，还有那些具体明确可操作的法律规范。但是，对于普通民众而言，对于法律概念的界定、法律效力的判断、法律条文的解读，都可能会存在不同的认识，对于法的形式的需求具有多层次性，这就需要更完美的法律的形式。比如某些法律条文中的“有关部门”“有关法律”的具体指代要清晰，以便未来的遵守和执行，避免法律盲区、法律误区。提高立法技术和水平，制定出能为全民所遵守的法律是全民守法的形式要求。进一步加强科学立法、民主立法、依法立法，提高立法的质量，让法律展现出更佳的形式。具体包括：预先为公众提供一定的行為模式，指引可以这样行为、必须这样行为、不得这样行为，从而影响行为人的行为，发挥法的指引作用;衡量、判断行为人的行为是否合乎法律规范，发挥法的评价作用;对行为人当前及以后的行为产生预期的影响，发挥法的教育作用;提前预知行为后果，使行为人对自己的行为作出合理的安排，发挥法的预测作用;最后运用国家强制力对违法行为进行惩罚，是其它作用的保证，体现了法的强制作用。

三、全民守法的表现形式

守法的静态表现，自觉遵守法律是守法的一部分。在实践中，很多人会这样去理解守法的要旨。所谓“守”就是遵守、依照;“守法”就是自觉遵守法律的规定，履行法律义务。在一些法治宣传教育中，把“守法”等同于“不违法”。在守法过程中，视法律规范为一种外在的束缚、危险高压线，法律禁止的事项绝不触碰，否则就会带来不利的后果。所谓守法，代表着一种消极的行为，以一种静态的方式体现。以上的观念对于守法的理解过于狭隘。事实上，法律规范包括禁止性规范、义务性规范和授权性规范三种类型。“不违法”只是三种类型中的一种，这种对于守法的片面理解，必然会使守法主体无所作为，对法律产生距离感，缺乏对法律的信任。

习近平总书记指出，人民权益靠法律保障，但同时法律权威也要靠人民维护。只有静态、消极的“守”法并不符合现代法治精神。现代社会中，享受权利与行使权利也是守法的体现。在一个健全的法治国家里，不履行法定义务是不被容忍的行为，同时，随意放弃自己法定权利的行为也是不负责任的。合法权利的过多放弃，渐渐地会演变成对非法行为的纵容，甚至鼓励。

在守法的表现形式中，只有静态的守法是不够的。法治国家、法治政府、法治社会的建设需要全民的积极参与。“不违法、不犯罪、不毁约、不欺诈”的独善其身不足以达到新时代对于“守法”的要求，守法需要有动态的表现。守法包括的形式应该还有：通过法律手段理性地表达利益诉求、捍卫个人权利、化解矛盾冲突，同时自觉维护宪法法律的权威和尊严。为了更好维护法律，要调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚守捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。

总之，全民守法是社会主义法治国家的基础。全民守法是前提，法治国家、法治社会是结果;全民守法是一种行为与动作，法治国家、法治社会是一种呈现与状态。只有全民守法，才能建成法治国家;只要全民守法，法治国家必建成。

责任编辑/李    文