“一带一路”背景下国有企业境外资产监管的困境及路径研究

王蕊婷 赵玉珠 江珊 李忻

摘 要：随着“一带一路”倡议的实施，国有企业境外资产规模不断增大，但由于监管不到位，境外资产流失的形势愈加严峻。为解决法律法规制度不健全、境外审计监管难度大、境外审计经验及人才缺乏及传统审计方法效率低的问题，本文通过调研国企境外资产及其监管现状，提出了建议，进而改善境外国有资产流失现状。

关键词：一带一路;境外资产;资产监管

一、引言

2013年习总书记提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。“一带一路”战略是我国经济步入新常态、国家综合实力大幅提升的重要表现，对促进我国经济可持续发展、促进各国政治互信、经濟互融、人文互通，实现全球化再平衡具有重要意义。随着“一带一路”战略的深入推进，我国国有企业正加快“走出去”的步伐，境外投资业务规模不断扩大，然而对境外国有资产的监管还存在大量空白，不少企业境外资产安全和国有资产保值增值都存在重大隐患。

随着“一带一路”战略的实施，我国越来越多的学者开始关注国有企业境外资产监管的问题。多数学者认为在全球化背景下，境外国有资产监管是必不可少的。林忠华（2016）提出，由于境外监管环境复杂、境外投资所面临的风险较大，因此，国企境外投资业务需要特殊监管。也有学者认为要重视解决境外国有资产管理中的法律适用问题。王克玉（2014）认为境外国有资产会受到我国和东道国法律的双重影响，境外国企审计需要注重解决法律适用问题。还有学者提出要构建国有企业境外资产内部审计新模式。孙家棚（2018）指出我国对境外资产的监管存在盲区，内部控制整体框架有不足之处，要重视优化内部审计工作机制。由此可知，我国关于境外国有资产监管的理论研究与实践虽然起步较晚，但近年逐渐受到重视。多数学者已经认识到了国有企业境外资产监管的重要性并提出了建议，但主要集中在内部审计的角度。本文将通过研究我国境外资产及其监管现状，分析其监管困境，进而从内部审计、政府审计和社会公众审计等角度提出相应的建议。

二、我国国有企业境外资产及其监管现状

（一）境外资产现状

1.境外资产规模较大且呈现明显增长趋势

根据国资委相关数据统计，截至2017年底，中央企业境外资产总额超过7万亿元，全年实现收入4.7万亿元，总额1064亿元;而截至2018年底，央企境外资产总额上升至7.6万亿元，年收入为5.4万亿元，利润1318.9亿元，境外资产总额、收入、利润均明显上升。据商务部预测，随着战略的推进，我国在“一带一路”沿线国家的业务量将持续增加，国有企业境外资产规模巨大并且将不断攀升。

2.境外资产面临风险较高

与国内投资相比，境外投资通常面临更高的风险。首先，境外投资仍处于探索阶段，其管理制度、人员配置、内部控制等方面存在缺陷，难以达到境内投资的水准;其次，境外投资国际化程度高，易受东道国的政治、经济及社会环境的影响，政局变动、汇率变化及宗教文化都可能给境外投资带来较高的经营风险;最后，境外投资中还可能出现恶性竞争、境外资产私人化、盲目决策等现象。在这些因素的共同作用下，境外资产往往比境内资产面临着更高的风险，需要更加谨慎地进行监管。

（二）境外资产监管现状

1.重审批轻管理

在境外资产监管方面，我国法律法规更重视前期投资所需的要件是否齐全、审批程序是否完善等方面，对后期境外资产的监管力度较弱，这使得企业在境外投资业务中盲目决策、进行恶性竞争的风险大大增加。

2.重划分轻协同

我国境外资产的监管主要由国资委、外管局、海关等部门负责，管理权和监督权被划分在不同部门，各部门监督目标、对象、内容不统一，未重视协同监管，没能充分利用信息共享的优势，易造成重复监管，降低监管效率，形成监管盲区。

三、境外资产监管的困境

（一）相关法律法规不完善

针对中央企业境外资产流失问题，2011年起，我国相继颁布了有关中央企业境外资产管理办法，对中央企业在境外的国有资产、产权管理、境外投资监督管理等做出了规范要求，但是并不完善，在境外资产监管方面仍存在空白。首先，我国境外资产的相关法律注重对境外资产投资前的审批和监管，而对资金使用的监管和管理层的经营责任等方面缺乏实施细则，影响审计评价和审计定性的结果。其次，由于境外资产审计涉及他国的法律，可能会有管辖权的冲突，如果以国家审计机关身份跨境实施审计，可能会面临法律风险。

（二）境外资产审计监管难度大

“一带一路”工程穿越了亚洲文明、伊斯兰文明及欧洲文明，使得我国境外投资面临着沿线国家不同政治、经济、法律制度差异的约束。同时，“一带一路”倡议实施后，我国境外投资规模呈现持续增长的趋势。截至2019年7月底，中国政府已与136个国家和30个国际组织签订了195份政府间合作协议，中国和沿线国家在港口、铁路、通信等领域开展了大量合作，如中巴经济走廊，总投资已超过200亿美元。东道国环境的约束、不断增长的境外投资规模以及巨额的基础建设公共投资，无形之中增加了境外资产审计的难度。

（三）缺乏境外审计的经验及优质人才

在“一带一路”战略的引导下，越来越多的国有企业迈出“走出去”的步伐。近年来，我国境外投资业务迅速发展，但审计监管质量却没能跟上境外业务发展速度。一方面是由于我国对境外资产的审计工作起步较晚，审计人员缺乏实践经验;另一方面是由于境外审计对审计人员素质提出了更高的要求，审计人员需要深入了解被审计单位所在国的会计准则及法律法规等复杂问题，而现有的审计力量很难满足日益增长的境外审计需要。

（四）传统审计方法已无法满足境外国有资产审计的需要

由于境外国有资产监管地域跨度大、语言差异、境外管辖权冲突等因素影响，一方面境外国有资产审计所需关注的风险控制点与国内审计相比更为复杂，开展境外国有资产审计比国内审计更为困难;另一方面传统审计方法的实施也受到严重限制。例如，传统审计常用的问询，由于语言差异，审计人员有时无法与外方人员直接沟通，只能从中方人员那里了解情况，从而影响审计判断。由此可见，传统审计方法已无法满足境外国有资产审计的需要。

四、加强境外资产监管的对策

（一）健全境外审计法律制度

首先，要加紧修订相关法律法规，明确我国对国有企业境外资产的审计监督职责，对境外资产审计的审计目标、审计范围、审计人员的权利义务等必要内容进行详细规定，填补境外资产审计的空白。其次，不断完善“一带一路”背景下国有企业境外资产审计实施的法律环境，在了解国际条约的基础上学习其他国家法律法规和审计经验，制定适用外国法律并兼顾我国的强制性规定的法律法规，为我国境外资产监管提供法律保障，避免发生政治冲突和利用法律漏洞进行的舞弊，保证境外审计的顺利实施。

（二）建立并完善境外审计监督体制

面对存在空白之处的境外审计监督体制，应着重构建以国有企业内部审计为基础、国家政府审计为主导、社会审计为辅助的“三方共审”体系，并辅以媒体公众监督机制来完善境外资产审计监督体制。此外，对境内母公司进行审计时，审计机关可以适当地对境外资产管理情况进行审计，并视情况开展对境外子公司的延伸审计，科学拓展境外审计监督的对象和范围，实现境内境外审计一体化。

（三）加强境外审计队伍建设

面对审计力量难以满足境外资产审计需要的问题，相关部门应注重培养境外审计队伍，明确审计纪律。首先，要加强境外审计队伍素质培养，培养审计人员的基本业务能力、语言能力以及沟通交流能力等，树立更为牢固的审计风险意识，培养一批境外审计专业化人才。其次，建立一套责任追究体系及境外审计考核机制，将工作内容及职责细分到每一位审计项目组成员，将工作绩效与奖惩制度结合起来，对于高效高质完成审计任务的成员要予以嘉奖，对于失职成员也要追究责任。

（四）创新“互联网+审计”模式

由于境外国有资产审计业务的复杂性，运用科学审计方法，创新审计模式至关重要。随着互联网技术的发展，“互联网+审计”模式成为可能。审计机关应加强对大数据技术的研究应用，在符合相关规定的前提下，搭建“互联网+审计”平台，建立健全境外国有资产信息披露监督机制，实时更新资产信息、财务信息、业务信息等，使得相关审计机构可以对境外国有资产的真实性、合法性和可靠性等进行远程审计，及时获取审计信息，提高审计质量。

五、结语

随着我国综合实力的不断增强，会有越来越多的企业迈出“走出去”的步伐，境外投资业务将会成为企业创造经济利润的重要来源之一，境外资产监管问题也愈加受到重视。因此，应当以构建大监督格局为目标，利用信息化手段，构建“三方共审”的全面审计制度体系，探索建立境外投资监管体系，确保企业境外国有资产安全运营和保值增值，为“一带一路”建设提供保障。

参考文献：

[1]孙家棚.“一带一路”背景下国有企业境外资产内部审计研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2018（8）：57-61.

[2]罗廷婷.“一帶一路”建设背景下境外国有资产审计策略[J].现代审计与经济，2017（5）：22-24.

[3]林忠华.“一带一路”战略背景下国有控股企业境外资产审计研究[J].新疆财经，2016（2）：22-27.