大型公立医院招标采购集中管理的实施路径—以中南大学湘雅医院为例

陈哲，刘剑辉，龚志成，雷光华

（中南大学湘雅医院，湖南 长沙410008）

大型公立医院作为中国医疗服务体系的中坚力量，肩负着完成区域内疑难危重症疾病的诊断、治疗；示范和推广医疗新技术；辐射和引领区域医学发展和医疗服务能力提升的责任。大型公立医院的定位使医院自身的工程建设、药品耗材、设备及服务采购量日益增长。科学的招标采购管理方式是医院规范、高效使用财政资金的有力保障。目前大部分医院招标采购实行分类负责办法，例如医学装备部负责医用货物招标采购、后勤保障部负责常规物质招标采购、基建办公室负责工程建设项目招标采购。公立医院招标采购具有涉面广、项目繁杂、数量大及时效要求高等特点［1］，分散实施招标采购在一定程度上能够提高工作效率，但也存在如采购方式选择不合规、招标采购流程不统一等问题，存在法律风险和管理漏洞。中华人民共和国财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》中第三条规定：“政府采购实施归口管理，采购人应当明确内部归口管理部门，具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理［2］”。近年来，中南大学湘雅医院充分总结招标采购过程中的管理经验，积极探索招标采购集中管理模式，在规范招标管理活动、提高资金使用效率等方面取得了初步成效。本文从中南大学湘雅医院的实践出发，探讨大型公立医院集中招标采购机构设置、职能分工、日常工作模式及需要重点关注的问题和成效，并提出相关建议。

1 医院招标采购集中管理的做法与实践

1.1 招标采购集中管理的工作原则

中南大学湘雅医院招标采购以规范、高效、质优、安全为目标，实行招标采购集中管理，验收付款分类负责。招标采购活动按照标前参数预算论证、招标组织与合同签订及验收付款三个环节实行三权分离；医院纪委监察、财务和审计参与全环节监督，实现三重监督；招标采购全过程遵循公开、公平、公正原则。

1.2 招标集中管理的组织构架和机构设置

中南大学湘雅医院成立招标工作领导小组，负责审定招标采购工作重大事项。领导小组下成立工作小组，工作小组由主管招标工作的院领导任组长，招标中心负责人任副组长，成员由具有采购职能的行政科室和监督部门负责人组织。负责研究制定招标工作制度和流程，推荐和遴选医院招标评审专家库和招标代理机构库，以及讨论确定医院各类项目招标文件等；同时医院在行政管理部门设置中设立招标中心，配备专人、专职负责医院招标采购工作。

图1 招标采购工作流程及主要职能科室分工

1.3 招标采购集中管理职能部门的职责与分工

使用医院科室作为需求科室负责项目立项和提供初始参数，医学装备部等相关职能部门负责项目参数论证和招标后按合同执行验收。招标中心作为医院招标工作的归口管理部门。负责招标文件的编制、招标、议价活动组织及合同管理。财务、审计部门基于运营管理部的项目成本分析负责编制项目预算和最高控制价。

1.4 招标集中管理的工作流程

使用科室的采购项目审批立项后将采购需求发至相关职能部门进行参数审核，参数确定后发至审计办公室进行预算审核和最高控制价确认。经分管院领导审批后，招标中心依据确定的参数和最高控制价编制招标文件，组织招标文件讨论和会签，发布招标公告，组织招标活动，发放中标通知书，签订合同。招标中心向对口职能部门移交合同和招标资料后，对口职能部门负责按合同组织验收，财务部依据招标合同和验收单进行付款。见图1。

2 公立医院集中招标采购管理模式需要关注的问题

2.1 明确限额标准，规范选取采购方式，确保依法依规

依法依规采购是医院采购活动的基本要求。医院应当根据采购的品目和限额科学界定每次采购活动是否属于政府采购范畴。医院采购货物纳入政府集中采购目录的，需要将采购需求上报，由政府采购中心进行集中采购；未纳入政府集中采购目录但工程项目预算＞120 万，货物和服务预算达到100 万的项目，医院应当严格按照《中华人民共和国政府采购法》的有关规定依法选择公开招标、竞争性谈判及单一来源等采购方式，并委托招标采购代理机构组织实施。医院工程项目预算＞400 万，货物和服务预算达到200 万须严格按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，委托招标采购代理机构以公开招标的方式进行组织。对＜100 万未达到政府采购限额标准且不在政府集中采购目录内的采购项目，须指定院内招标采购管理办法，明确可采用的采购方式、适用范围及操作流程。需要注意的是，如果限额标准以下的项目，医院也应当采用公开招标的方式进行采购。属于自主选择的公开招标采购，招标采购活动组织时也须参照和执行《中华人民共和国招标投标法》的相关条款。

2.2 完善制度体系，明确合理划分职能，保障采购效率

招标采购管理是一项政策性、专业性及技术性很强的工作［3］，包括采购需求提出、参数论证、预算设计、招标活动组织、合同签订及项目验收等多个环节。在确保国家法律法规与医院实际利益有机统一的前提下，规范招标行为和提高采购效率。医院必须制定一整套招标采购管理制度，不断科学优化临床需求科室、对口职能科室及招标管理科室的职能，依托信息化工具，明确各个部门完成工作的时间节点，确保招标采购效率。2019 年中南大学湘雅医院在集中招标采购管理的模式下，全年完成各类招标采购项目270 项目，累计预算金额为4.67 亿，最终招标成交价为4.329 亿。下浮比例约为7.3%。见表1。

表1 2019 年中南大学湘雅医院招标结果汇总表

2.3 优化管理流程，落实重点环节监管，降低廉政风险

招标采购管理制度出台后，为保障制度执行，中南大学湘雅医院先后实施了招标采购工作部门联系工作会议制度、招标工作周安排信息公开制度、招标结果汇报制度等一系列制度，确保标前集体论证、标中依法评标、标后及时决策。招标中心每周组织招标工作联席会，会上对项目采购方式和招标文件进行集体论证和决策，确保招标人提出的招标条件和要求合理、合规，杜绝个人裁定权和先采后招的情况出现；同时每周在院内公布下周招标工作周安排以及汇报每周招标结果，确保招标工作公开、公平、公正、透明。

3 做好公立医院集中招标采购管理的建议

3.1 推进招标采购信息化的建设，依靠信息化手段完成内部控制和提高工作效率

医院招标采购工作信息化建设包括采购项目申请审批模块、招标采购信息发布模块、项目开标评标模块、合同会签验收管理模块及供应商信用评价等。但目前医院信息化建设大部分医院只是实现其中一部分功能或不同的模块由不同的职能部门设计实施，缺乏统一性，在一定程度上制约了招标采购效率；同时也无法实现通过信息化手段实施招标采购全流程的监管和数据抓取。医院应顶层设计，加大对招标采购工作的信息化建设力度，实现招标采购活动的全面信息化管理；建立招标采购平台与医院内部管理等信息系统的衔接，完善和优化合同签订、履约验收、信用评价、供应商反馈、提交发票及资金支付等线上流程。

3.2 重视招标采购专业人才培养

中南大学湘雅医院招标采购工作对招标中心工作人员的综合能力要求很高，不仅要求员工懂法规、技术，还要有原则、会沟通［4］。大部分医院现有招标采购工作人员无医学背景，即使经过培训能够掌握相关法律法规，但涉及医学设备、试剂、耗材及工程等专业知识很难短时间掌握；同时鉴于医院廉政风险防控的要求，大部分招标采购人员需要定期轮岗，这样势必会造成专职人员专业能力不足、政策法规和业务流程不熟、刚上手就调岗的尴尬情况。因此，重视招标采购专职人员的培训和培养尤为重要，建立分类选拔，提前培养的机制。确保工作高效衔接，保障专业的人才做专业的事。

3.3 创造更优的公平竞争环境，进一步减低采购价格

中华人民共和国财政部财库〔2019〕38 号《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》要求构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系［5］。研究表明，医院物资集中招标采购，能够引入竞争机制、提高工作效率，但如果管理措施不到位，容易出现降价不明显，内耗和运营成本升高等问题［6］。医院集中招标采购实施的关键在于确保公平竞争，通过充分竞争降低采购价格。参数管理部门应当根据使用科室提供的参数，组织医学工程师进行充分论证，确保参数符合医院实际需要且不存在偏向性。预算管理部门可牵头成立医院价格调查小组，运用网络询价、现场调查等方式进行价格调查，制定科学预算控制价。医院制定评分标准时应以客观分为主，推广优选算法，以保障采购质量。