美丽乡村建设中的档案管理路径及对策研究

张文亮 王淑微 费轲凡

摘 要 在建设美丽乡村的进程中，档案工作助力美丽乡村建设大有可为。美丽乡村的建设与档案建设密不可分，相辅相成。以美丽乡村建设中档案管理路径及对策为研究主题，结合国内外相关研究的基础理论和实践现状，分析我国档案管理存在的问题，从而引申出对整个美丽乡村建设中档案管理的路径、对策和服务创新的研究，为建设美丽乡村提供切实可行的方法，促进乡村各项工作有序进行。

关键词 乡村档案 档案管理 美丽乡村建设 档案管理路径

Abstract In the process of building beautiful countryside， archival work has helped a lot. The construction of beautiful countryside is inseparable from the construction of archives. Taking the archives management path and countermeasures in the construction of beautiful countryside as the research theme， combined with the basic theory and practice status of relevant research at home and abroad， the paper analyzes the problems existing in China's archives management， and studies the path， countermeasures and innovation service of archives management in the whole beautiful countryside construction， in order to provide practical and feasible methods for the construction of beautiful countryside and promote the orderly implementation of various work in the countryside.

Keyword  countryside archives; archives management; beautiful countryside construction; archives management path

自2012年党的十八大正式提出建设“美丽中国”的重大论点以来，以生态文明为核心的美丽乡村建设，无论从理论研究层面，还是从实践推进层面，都受到了各级政府的广泛重视。2013年，中央一号文件当中第一次提出了要建设“美丽乡村”的奋斗目标，更是强调要进一步加强乡村综合整治工作，其中就包含了乡村建设过程中档案管理的相关工作。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》也明确提出了“将档案工作纳入新型城镇化建设、美丽乡村建设等工程”。乡村档案是乡村政治、经济及其他各项事业发展进程的真实记录，是乡村文化积淀、实现可持续发展的重要基础和载体。抓住、抓实、抓好乡村档案工作，对美丽乡村建设和全面小康建设，具有十分重要的作用。

现如今，随着计算机、网络、数据库技术的普及与发展，乡村档案管理逐步应用起科学化、规范化的管理模式，人们对乡村建设档案信息的利用也呈现多元化的发展趋势。与之相应的，人们对乡村建设档案信息检索的要求也越来越高。在调查研究中发现，国外关于乡村建设方面的研究主要集中于乡村建设模式、空间布局等方面，而关于乡村档案建设的研究却很少。从20世纪30年代开始，西方发达国家对传统农业进行了全面技术改造，完成了从传统农业向现代农业的转变，也形成了“美丽乡村”建设的三种不同模式和路径，即以美国为代表的自然资源丰富型的现代农业;以日本为代表的自然资源短缺型的高价现代农业;以荷兰为代表的自然资源短缺型的效益农业。无论是提高劳动生产率为主的美国农村现代化路径还是以提高土地生产率的日本现代化路径，都是对五大要素（地、人、技术、硬件设施、农村管理）的统筹和整合。

在建设美丽乡村的进程中，我国档案部门也积极开展各项工作，如浙江省发布的《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化行动计划（2018—2022年）》文件中强调“推进农村基层档案规范化建设”要作为“全面提升乡村治理能力”的有关要求，纳入本文件中;桂林市档案局《美丽乡村建设档案工作指南》项目中指出：“规范村级档案工作，提供档案利用服务，挖掘档案文化内涵，可以展现出村领导集体的精神面貌，使村民切实感受到档案与自身生活息息相关，有助于展示乡村文化、建设成就和乡村记忆，档案工作助力美丽乡村建设大有可为。”其中一些省、市的乡村档案管理相关工作已取得了较大成效，如河北省石家庄市鹿泉区，以“村档乡代管”的管理模式，一定程度上有效地提高了农村档案管理水平;河北省衡水市桃城區，创新农村建档“1+N”模式，将农村档案管理融入“新文化运动”之中，并依据农村社区特征提出“欲善于村、首善于乡”和“建管并重、制度先行”等观点，可为未来农村档案管理积累可鉴之资。赵文华、丁惠芳分别以石家庄市正定县西河村和江苏海陵区城东街道为例，对乡村档案管理的意义和存在的问题进行了探究;王新才等学者结合对东莞市农村档案建设情况的调查，总结了当前东莞市农村档案管理取得的成绩、存在的问题，并对产生这些问题的原因进行了分析，最后提出了几条改善农村档案管理工作的建议;田忠钰、黄翠、尹兴英等学者则根据乡村档案管理存在的问题入手提出了从制度、经费、软硬件、宣传等方面着手的解决策略。但是，由于受固有观念、基础条件和人员、体制等因素的制约和影响，许多村级档案工作在思想意识、设施设备、档案资源建设、经费落实以及建立档案工作长效机制等方面还不能适应美丽乡村建设快速发展的需要。

在研究国内外相关理论和实践现状的基础上，为了使我国乡村档案服务的未来能够更好更快地发展，以美丽乡村建设中的档案管理路径及对策的研究显得尤为重要。

一、我国美丽乡村建设中档案管理存在的问题

档案工作基础建设包括档案室建立、档案人员配备、档案库房设置、装具、设备购置、经费投入和档案收集、整理、鉴定、统计、保管等工作。乡镇村档案工作是基层组织工作的重要内容，是见证乡镇村经济和社会发展的重要凭证，是推进乡镇、村全面建设的重要载体。尽管我国乡村档案工作已取得了一定成绩，但面对新形势下经济社会可持续发展对新农村建设的要求，部分乡镇村在档案管理规范化建设等方面还存在一些亟待解决的矛盾和问题，有的已影响和制约了乡、镇、村对整体档案工作的推进。

1.乡村档案工作基础建设水平不高。（1）管理人员身份的复杂性。村级档案管理人员都是身兼多职，业务素质不高。农村合村并镇之后，精简了机构和人员，乡、镇、村的规模比原来大一倍以上。一些行政村的档案人员是兼职的，大部分规模较小的村镇中档案工作往往由书记、村长或会计兼任。他们分担着村里生产、民政、治安、教育、文化、卫生等各种工作，每天接受上级和村民的来访、来信，工作忙得团团转，没有精力静下心来收集、整理档案。同时农村干部三年一改选，档案工作人员变动频繁也同样存在问题。（2）档案工作条件差。规模较大、经济条件好的村有专用档案室，但不少村在办公室中放置档案柜，档案收集多了就存放不下。一些村的档案装具数量不多，还有木质不能加锁的。档案保护用品有的仅有窗帘、杀虫剂，有的无任何设施。计算机少，档案经费也很紧张。

2.档案管理水平不高。现有档案多是原来档案人员收集、整理的。由于乡村档案人员兼职多，没有精力收集、整理档案，除了会计、文书档案外，收集不齐全、不完整是普遍现象。如村民档案是了解本村情况的基本依据，通过村民档案可以统计出该村户数、人数，不同性别、年龄、民族、文化、专业等人员数量，以便在经济、科技、民政、文化、卫生、计划生育等工作中利用。但是很多村在几年前填制过一次村民档案之后，再也没有随时间和情况变动而建立新的村民档案。现在通过档案是不能掌握本村的基本情况了。现在的村已不是原来的自然村屯，人数多、变化快、地域广，村干部也不能完全凭记忆掌握本村基本情况了。有的村委会换届后原来村干部不依法移交土地台账、会计档案。收集上来的档案质量不高，如土地承包合同面积不实、方位未标明。承包合同与土地台账数据不一致。村务公开的档案多数没有归档。乡镇为村代管财务档案，移交手续不完备，中途有遗失和损毁问题。档案整理不及时、不规范的现象也比较普遍。档案鉴定不全面、不准确，还有的没有开展鉴定工作。有的档案缺少签名、盖章、日期，无法定凭证效力。多数档案室仅有一种目录，档案管理制度不健全、不严格执行的问题也比较普遍。

3.档案信息开发工作尚未开展，档案利用效率不高。村级档案人员没有精力，也不会编制档案信息开发资料，更谈不上向村民介绍档案室保管档案的情况了。档案利用多是为承包土地而利用台账，为发放粮食补贴用会计档案，为处理村民纠纷查阅相关文书，其他档案几乎没有利用。村干部多数凭记忆办事。如果不是公安派出所，县、乡民政部门、计划生育部门等专门机构保存户籍等准确的情况外，依靠村级档案很多工作则难以开展。现在不少村民为解决土地承包、婚姻等问题，必须到镇、县、区档案馆去查档办理。

二、美丽乡村建设中的档案管理路径

1.统筹：制度规划的力量。制度是文化建设的保障体系，是在统一领导下遵循的行动准则。规划是对文化建设长期的、有预见性的发展计划。这两者对文化建设的实施起着强大的推动性作用。然而，在乡村档案的建设、管理过程中，由于经济、政策、文化等多方面因素，很长一段时间没有这两种力量的存在，缺乏统一的制度规划指导。致使乡村地方档案馆在对档案进行采集、加工、整理时无章可依，大量宝贵的档案资料白白浪费。而随着十六届五中全会中，“社会主义新农村”建设的再一次强调，农村经济、政治、文化建设的进一步落实，使得国家档案管理机构将乡村档案工作提上日程，乡村档案工作窘迫的状况也有了一定的改观。在国家档案局中央档案馆印发的《全国档案事业发展“十二五”规划》中，针对乡村档案工作明确提出了要以实现乡村档案信息资源共享为建设中心，加强乡镇、村落多级档案建设的规划，强调改善乡村档案的保存和管理条件，推动各类资金向乡村档案管理工作倾斜。不仅如此，依托于近年来党中央对“美丽乡村”建设的重视与实际建设规划中的政策倾斜，美丽乡村建设过程中乡村档案管理工作的规划与管理工作具体办法的規定也终于步入正轨。2016年印发的《全国档案事业发展“十三五”规划》中，明确要求制定乡村档案工作的具体制度办法，将乡村档案工作纳入到“美丽乡村建设”工程中，推动乡村建档工作的展开。2018年1月，由国家档案局、民政部、农业部统一印发的《村级档案管理办法》开始实施，更是标志着混乱无序的乡村档案管理工作生涯结束。制度与规划的确立代表着乡村档案工作新的开始，也是“美丽乡村”建设中重要的一步。

2.合作：上下联动的价值发现。乡村档案管理的问题由来已久。几十年来，诸多学者都对乡村档案工作意识不足、制度不全、工作标准不一、工作人员素质参差不齐、资金不足等诸多情况有过认识、也进行过相关研究[1-3]，但是显然学术研究并没有从实际上推动现实工作的发展，“上不管、下不为”甚至“上有政策、下有对策”的情况已经持续多年。而随着我国农村经济建设、政治建设、精神文明建设的不断加深，村民物质文明生活的不断丰富、思想意识的不断提升，乡村档案室对农村经济发展的作用得以显现，政府建设乡村档案的决心也更加坚定。

我国在20世纪80年代开始进行的文化体制改革是从基层、乡村开始进行的，也得到了党中央的高度重视和大力配合，由此形成了“自下而上”而又“自上而下”的上下联动格局[4]。彭真在审议村民委员会组织法草案时曾说过：“旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头。上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制。下面，基层实行直接民主，凡是关系到群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”[5]这就是上下联动政策的前身，是解决基层政治、文化困境的良好办法。现在拿来指导我国基层的档案工作也适用。近些年，各经济领域率先开启档案工作的建设，国家档案局根据先进案例提出具体规划，再反哺乡镇，让乡村档案工作落到重点、落到实处、落到细处，为我国乡村档案工作改革创新提供了新的可能。

3.协调：多元举措促进。各地档案系统坚决贯彻落实国家档案局、省档案局的战略部署，大力推进乡村档案工作改革，全力抓好档案事业涉农服务和促进农业农村发展中的工作，使得乡村档案馆、档案室在服务农业增长、农村稳定、农民增收中起到重要乃至关键性作用。部分省市档案局开始开展乡村档案示范镇的创建工作，进一步推进了乡村档案工作的综合发展。我国乡村档案系统各处开花、多措并举，在制度规划统筹、上下联动合作的基础上协调统一，构建起美丽乡村档案管理的新模式。

三、美丽乡村建设中档案管理对策

1.战略层：加强统筹规划。我国乡村建设过程中的档案管理工作的各个方面均存在一定的问题。其中，最重要的问题在于档案管理制度不完备。在各村镇的档案建设中，很少有专门负责档案管理的专职人员，并且在档案的建立过程中也没有遵循相应的标准规范。档案从最初的建立到后期的管理工作均应该遵循一系列的程序，在整个资料的收集到建档、归档以及管理保存、查询方面均涉及大量的规范化工作，很多村镇的档案室的存放、归档、保密、利用等制度没有详细的规定，导致档案缺失情况严重，并且部分村镇没有专门的人员负责档案管理工作，使得档案较为分散，收集与查询均存在很大的困难。因此在乡村的档案管理过程中要建立一个完备的档案管理制度，进而规范乡村档案的建设工作，使得乡村档案可以切实得以有效利用，并使得乡村档案真正为农村的发展与建设服务。

2.经费方面：多渠道化。当前乡村档案管理的基础设施存在很大的问题，档案建设中首先要具有完备的档案室。档案室中要配有专门的档案柜及防潮、防虫、防火设备，还需要有专职人员管理，对档案进行分类保管，并在需要时提供查阅。此外在档案建立过程中，这些设施与人员的配备均需要一定的资金支持，而村民建档是一户一档，一个500户左右的村要想建档的话，就至少得准备500个档案盒，此外还包括装具、装订材料等，完成建档得投入5000元左右，部分村镇无法负担相应的费用。因此资金问题也是制约乡村档案建设的一个重要因素。除了拨款外，各村镇也要积极拓宽经费来源渠道，可通过社会捐赠、企业支持、自收自支等方式扩充资金投入，改善档案的管理条件，促进乡村档案事业的发展。

3.人才培养。现阶段乡村一般进行档案资料收集时都是临时抽调人员进行工作，没有专门精通档案管理的工作人员。在乡村的档案工作建设中，人是最关键的要素。从事档案建设工作的人要有专业的档案管理知识，并且还要具备良好的服务精神。因此在乡村的档案工作中要有稳定的从事档案管理的人员，人员的频繁变动不利于乡村档案的管理。因此可以通过招聘年轻的档案管理人员，适应新形式的档案信息管理，提高档案的利用价值。同时，政府对各个村镇的档案管理人员也要定期进行培训，以此提升乡村档案管理人员的能力与素质。

4.示范带动。每个村镇的档案管理工作均有自己的方式與方法，因此最后的档案管理质量也参差不齐。若是通过以点带面的示范带动作用则可以更好地促进乡村档案工作的展开。并且先在一个村镇开展工作可以避免人力与物力等资源的浪费，可以通过相关的工作经验摸索，为其他村镇的档案工作提供可行性的参考意见，加快档案工作的速度。在人员方面也可以通过培训少数档案管理人员进而以点带面通过少数人员的技能传授提升其他村镇档案人员的专业技能，节省成本。在示范村镇的选取方面也要仔细斟酌，示范村镇的选取要具有代表性，可参考性强，经济发展程度要适中，这样相关的经验与方法才能为大多数村镇所借鉴。

参考文献

[1]蔡遇反.关于体制改革中农村档案工作几个问题的探讨[J].档案工作，1984（2）：51-52.

[2]金福成.村级档案管理中的问题及其对策[J].档案与建设，1996（1）：41-44+40

[3]刘玉成.农业和农村档案工作中存在的问题与对策[J].档案天地，2006（2）：42-43.

[4]杨立青.上下联动的中国文化管理体制创新——基于制度变迁理论的探索[D].武汉：武汉大学，2013.

[5]中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组.中国农村村民代表会议制度[M].北京：中国社会出版社，1995：3.