六盘水市国土空间规划编制思路研究

黄照来 安林 韦巍 廖佳 张毓海 程宏宇

摘要：指出了国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化了国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。为更好地推进六盘水市国土空间规划编制，回顾了六盘水市主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等编制情况，提出了“三个一”国土空间规划的编制思路。

关键词：六盘水;国土空间规划;编制思路

中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2020）04-0162-04

1 六盘水的由来

1964年，根据中共中央工作会议精神，国家计委和煤炭工业部经过调查对比，决定在贵州西部煤藏丰富的六枝、盘县、水城三县境内建立煤炭基地，六盘水这个组合性的专名由此而得。接着六枝、盘县、水城3个矿区（后改特区）作为煤炭基地相继成立。1966年，中央批准成立六盘水地区工业建设指挥部。1967年10月，六盘水地区革命委员会筹备小组成立，六盘水开始成为一个政区，下辖3个特区。1970年12月分隶安顺地区、兴义地区、毕节地区的郎岱县、盘县、水城县分别与六枝、盘县、水城3个特区合并，合并后仍称特区，隶属六盘水地区。1978年12月，地区改为省辖市，市革命委员会驻水城特区。1987年12月，国务院批准撤销水城特区，分设钟山区、水城县。市人民政府驻钟山区。1999年2月，国务院批准撤销盘县特区，设立盘县，以原盘县特区行政区域为盘县行政区域，县人民政府驻红果镇。2017年4月，国务院批准撤销盘县，设立县级盘州市，以原盘县的行政区域为盘州市的行政区域，盘州市人民政府驻亦资街道凤鸣北路。盘州市由贵州省直辖，六盘水市代管。

2 有关国土空间规划回顾

2.1 主体功能区规划

2010年12月21日，国务院印发《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号），全国主体功能区规划将国土空间划分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域;按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区;按层级，分为国家和省级2个层面。2013年5月29日，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省主体功能区规划》（黔府发[2013]12号），贵州省国家层面的主体功能区划分为重点开发、限制开发和禁止开发区域三类，没有优化开发区域。六盘水市钟山、水城、盘州市为省级重点开发区域，区域国土面积5644.89km²，占全省的3.20%。该区域是六盘水市的中心城区及拓展区，人口密集，矿产资源丰富，重化工产业集聚程度较高，是全省推进工业化城镇化的重要区域之一。该区域的功能定位是：全国重要的能源、原材料和资源深加工基地，全省重要的绿色食品基地和特色旅游区，区域性交通枢纽和商贸物流区。贵州西部人口和经济密集区，支撑全省发展的重要增长极[1]。

受自然地理条件的限制，贵州省农产品主产区主要呈块状分布在农业生产条件较好、经济较集中、人口较密集的北部地区、东南部地区和西部地区，以国家粮食生产重点县和全省优势农产品生产县为主体，形成5个农业发展区。其中黔西高原山地农牧区：包括六盘水市的六枝特区以及原盘县的21个乡镇。

2014年4月11日，国家发展改革委、环境保护部印发《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》（发改规划（2014）538号），贵州省印发《贵州省主体功能区建设试点实施方案（试行）》，六盘水市钟山区为15个区（市、县）试点之一。2016年5月，钟山区编制了《六盘水市钟山区主体功能区建设试点实施方案》，试点的主要任务是“优化格局，探索完善国土空间开发结构和布局;突出重点，探索不同类型不同空间开发和保护的有效途径;完善制度，探索建立国土空间开发保护制度;成果共享，探索在经济社会发展和生态保护中改善民生的举措和路径”。

2.2 土地利用总体规划

历代以来，六盘水市境内土地长期处于自然利用状态，无规划控制引导，对土地利用进行有关规划，始于新中国建立以后。1992年9月，贵州省开展编制省级土地利用总体规划。是时，六盘水市土地详查正在开展外业调查，基础资料缺乏，为给省级土地利用总体规划提供基础资料，该市以农业区划和土地概查资料为基础，委托市计委国土规划办公室编制完成《六盘水市土地利用总体规划概要（草案）》，市土管局于1992年12月对其印发并上报[2]。

2.2.1 第一轮土地利用总体规划

1997年2月，全市按照国家土地管理局印发的《县级土地利用总体规划编制规程》开展市、县级土地利用总体规划编制，规划基期年为1996年，近期目标为2000年，远景目标年为2010年。1998年11月，市人民政府行文请示省人民政府审批全市及所辖县级土地利用总体规划，1999年1月，省人民政府下发《省人民政府关于六盘水市及水城县钟山区六枝特区盘县特区土地利用总体规划的批复》同意。到2010年，全市耕地保有量不少于565.78万亩，基本农田保护面积不得低于450.27万亩，建设用地总规模不得突破58.10万亩。

2.2 2 第二轮土地利用总体规划

随着经济社会全面发展，土地利用和管理中出现许多新情况和新问题，原规划部分内容已不能适应形势发展需要，迫切需要对规划进行调整和修编。

2005年，根据省国土资源厅下发的《关于土地利用总体规划修编的指导意见》，六盘水市启动土地利用总体规划修编工作，以2005年为规划基期年，规划年限至2020年，近期：2006～2010年，远期：2011～2020年。

2007年4月，全市土地利用总体规划大纲，经省土地利用总体规划修编领导小组组织评审通过，2007年8月市级土地利用总体规划修编大纲文本，经市人民政府审核论证后上报省人民政府。2010年12月，省人民政府批复同意《六盘水市土地利用总体规划（2006～2020年）》。到2020年，全市耕地保有不得低于441萬亩，基本农田保护面积不得低于383万亩，建设用地总规模不得突破75.8万亩。

第三轮城市总体规划实施以来，六盘水市以此为依据编制了两版近期建设规划，并且基本实现了中心城区控制性详细规划的全覆盖，城市建设有序发展，总规发挥了非常重要的指导作用。但同时也看到城市的发展存在诸多不确定性：外部环境发生变化，包括国家沿海地区产业转型和产业转移为西部地区提供了更多的机会，成渝经济区的崛起深刻影响了全省的发展方向;政策环境发生变化，在跨越发展背景下基础设施的超常规建设等。这些因素改变了城市原有的优劣条件，使总体规划的既定目标和发展方式出现了诸多不适应性。

2.3.4 第四轮城市总体规划

经省人民政府同意，2012年11月正式启动《六盘水市城市总体规划（2013～2030年》）编制工作，委托中国城市规划设计院开展第四轮总体规划修编，初步成果于2013年5月经省住建厅与市人民政府在六盘水市共同审查，于2014年5月经市人民政府组织的专家评审，于9月经省住建厅与市人民政府在贵阳市共同审查，于10月经六盘水市人民代表大会常务委员会审议通过，于12月经省城规委专题会议评审，于2015年7月经省人民政府批复实施《六盘水市城市总体规划（2014～2030年）》。

第四轮规划发展总目标为：在规划期末初步实现现代化，将六盘水建设成為经济发达、文化繁荣、社会和谐、环境优美的生态宜居智能城市和国际标准旅游休闲度假城市。城市规模为：规划2020年全市常住人口305万人，规划2030年全市常住人口340万人。城市规划区范围为钟山区全境，包括8个街道办事处（黄土坡、荷城、凤凰、德坞、荷泉、红岩、杨柳、月照）、3个镇（大湾镇、大河镇、汪家寨镇）和1个乡（双戛乡），以及水城县的老鹰山街道、尖山街道、双水街道、董地街道、玉舍镇、木果镇、保华镇、比德镇、化乐镇、金盆乡、南开乡、青林乡、陡箐镇的原陡箐乡地区，总面积1915km²。

第四轮城市总体规划实施以来，对城市建设发展发挥了重要积极作用。一是引导经济快速发展，区域地位不断提升，转型发展成效显著，民生福祉显著改善。二是基础设施不断完善，城镇体系初步发展，城市功能不断优化。三是城市空间发展方向得到明确，“东进、北拓、西扩”的城市空间拓展策略有效地指导城市空间的拓展。四是城市骨架路网已基本形成，城市规模不断扩大，组团式发展格局逐渐形成。五是有效地指导市中心城区控制性详细规划和其他专项规划编制。六是城市规划管控力度进一步得到加强。

2.4 空间规划“多规合一”试点

2016年6月18日，贵州省印发《贵州省省级空间规划“多规合一”试点实施方案》，选择六盘水市、三都县、雷山县开展空间规划“多规合一”试点工作。六盘水市高度重视，及时成立了以市长为组长、分管副市长为副组长，各县（市、特区、区）、市直各有关单位主要负责人为成员的空间规划“多规合一”试点工作领导小组，下设办公室在市发展改革委，从相关单位抽调业务骨干组成工作专班，负责协调推进全市空间规划“多规合一”试点工作，印发了《六盘水市市级空间规划“多规合一”试点工作推进方案》。

六盘水市空间规划“多规合一”试点工作形成了《六盘水市市级空间规划编制方案》《六盘水市中心城区空间规划（2017～2030年）》《六盘水市空间规划（2017～2030年》）《六枝特区空间规划（2017～2030年）》《盘州市空间规划（2017～2030年）》《水城县空间规划（2017～2030年）》《空间规划用地分类标准》《市级空间规划管理体制机制改革创新和相关法律法规立改废释建议》等初步成果，为国土空间规编制奠定了一定工作基础。

3 国土空间规划编制工作推进情况及后期工作思路

国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础;国土空间总体规划、相关专项规划、详细规划相互协同、相互衔接[4，5]。

六盘水市自2019年启动国土空间规划编制以来，印发了《六盘水市国土空间规划委员会成员名单及工作职责》《六盘水市国土空间规划（2019～2035年）工作方案》。按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，正在开展永久基本农田核实整改、生态保护红线评估，已形成相应初步成果。国土空间开发保护现状评估、资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价等国土空间规划编制基础工作均在有序推进。为较好地推进六盘水市国土空间规划编制工作，经归纳总结，特提出国土空间规划“三个一”编制思路。

3.1 抓好“一张蓝图”

国土空间总体规划编制首先要牢固树立和认真践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，守好发展、安全、生态三条底线，树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持以人民为中心，树立高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，要谋划从现在到2035年的战略定位、战略部署、发展目标、发展愿景、发展理想等，解决发展方向的问题。综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产、生活、生态空间，建立全市统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划。

3.2 抓好“一张底图”

以第三次国土调查成果为基础，统一采用2000国家大地坐标和1985国家高程基准作为空间定位基础，统筹做好永久基本农田核实整改、生态保护红线评估、资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价、专题研究等基础工作，形成一张底图[6]。

3.3 抓好“一个平台”

国土空间基础信息平台是国土空间规划“一张底图”“一张蓝图”的基础载体，是支撑国土空间规划动态监测评估预警和实施监管的重要抓手。要严格按照国家、省工作要求，完成平台和系统建设，与国土空间总体规划编制同步报批，并衔接好工程项目审批系统，实现互联互通，提高国土空间治理能力和治理体系现代化，服务好经济社会发展[7]。

参考文献：

[1]贵州省发改委.贵州省主体功能区规划[R].贵阳：贵州省发改委，2013.

[2]六盘水市地方志编纂委员会.六盘水市志.国土资源志[M].贵阳：贵州人民出版社，2009.

[3]六盘水市地方志编纂委员会.六盘水市志.城乡规划志[M].贵阳：贵州人民出版社，2009.

[4]中共中央国务院.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[R].北京：国务院，2019.

[5]自然资源部.自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知[R].北京：自然资源部，2019.

[6]王建鸿，毛晨炜.以三线划定为抓手全力推进空间规划工作：以衢州市为例[J].国土资X，2019，13（12）.

[7]杨晓红.多规合一到国土空间规划的构建思路[J].资源信息与工程，2017，32（2）.

收稿日期：2020-01-09

作者简介：黄照来（1985-），男，工程师，主要从事土地利用与规划、土地整治、国土空间规划相关工作。