“伪PPP”项目的演化博弈与治理机制

时 羽，王 畅

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

近年来，PPP 投融资模式的发展逐渐崭露头角，PPP 项目的规范性也有一定的提升。根据相关数据显示，截至2019年第三季度末，全国PPP 综合信息平台项目管理库累计项目数为9249 个、投资额为14.1 万亿元，落地项目累计为6039 个，投资额为9.2 万亿元，开工项目累计为3559 个，投资额为5.3 万亿元。与此同时，一些地方因权力寻租以及政策落实不到位等情况，导致PPP 项目在运行过程中问题层出。以PPP 名义搞明股实债、兜底承诺、回购安排等变相融资的“伪PPP 项目”异军突起，增加了地方政府隐性债务压力。

现阶段，我国政府债务整体规模较为庞大，显性债务虽整体可控，但在未来显性化过程中隐性债务势必增加政府偿债压力。政府的隐性担保或变相兜底等行为，将风险自有化，私人企业利用政府所提供的无形保障，利用PPP 融资模式，寻求自身利益最大化。PPP 模式在发展中不断升级，“伪PPP项目”是否也会随之升级，这将是未来研究的一个方向。

目前PPP 项目在我国的发展中，私人企业为寻求自身利益最大化存在投机行为，政府方采取严格监管行为与监管成本之间的权衡导致双方存在不完全信息博弈行为。

1 PPP 项目发展现状及问题

自2013年底，国家大力推行社会资本与政府合作模式以来，经过近7年的努力，PPP 项目在各部门的共同努力下取得了初步有效成果。PPP 模式的兴起，对于拓宽投融资模式、资金活力以及政府财政减压起到一定的正向作用，受到各地区政府与社会资本的极大追捧[1-4]。

截至2019年第三季度末，累计入库项目达到9249 个，落地项目累计6039 个。相比于2017年入库项目7137 个有明显增加。但是随着PPP 模式的不断深入，一些地方政府为追求政绩，滥用PPP模式，忽略该模式以实现公共利益最大化的初心，出现PPP 模式不断泛化、异化现象，加大地方政府债务压力[5-8]。

2017年12月1 日，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》 （财办金〔2017〕92 号），旨在纠正当前PPP 项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目的质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。从财办金〔2017〕92 号文件发布到2018年4月4日，共有2334 个项目被强制清理出库。国家高度重视PPP 项目的健康发展，在国家约束的背景下，PPP 项目融资模式的优化取得一定的成果，但由于利益驱使以及政策落实不到位等情况，致使PPP 项目的发展模式依旧存在诟病。其中主要是私人企业部门与政府方之间的博弈导致“伪PPP 项目”的盛行。

1）私人企业企图利用PPP 项目投机获取超额收益。PPP 项目泛化现象较为严重，私人企业为追求超额利益将商业项目包装成PPP 项目进行融资[5]，以此获取超额效益。BT 模式中，建设环节投资回报率比运营环节高且收回成本周期更短，因此绝大多数的社会资本将更多地投入到重点建设方面，将运营的职责留给政府，这就使得政府无形之中形成了债务压力，形成加长版的BT 模式。私人企业为了追求自身利益最大化，规避监管，将项目运营期所显现的问题都归结于政府，增加了政府隐性债务压力。

2）政府监管不力。PPP 项目成为政府追求业绩的一种手段，为了快速签订项目协议，PPP 项目中私人资本在与政府签订协议的时候，私人资本初期以股入资，规定在一定时期内买回，形成看似是股权合作，实则是将政府的债务时限延期的现象，给政府在债务方面增加了隐性压力。此外，政府的隐性担保，导致PPP 项目风险都集结于政府方，这一模式明显违背了PPP 项目风险共担的原则[6]。一个PPP 项目的运行将有多个部门的参与，形成参与主体多元化，而政府执行监督效率非常有限的情况，监管体制不够完善等问题都会促使“伪PPP 项目”数量的不断增加。

综上所述，地方政府的消极监管以及私人企业的投机行为是造成“伪PPP 项目”盛行的主要原因。地方政府与私人企业的不同行为所带来的收益及风险将会导致一系列的行为博弈[2]。对于私人企业方面的投机行为，取决于地方政府是采取积极监管还是消极监管。当政府采取消极监管行为时，私人企业更倾向于采取投机行为以获取超额利益，反之进行投机行为的可能性就会降低。对于地方政府而言，是否采取积极监管也取决于市场私人企业是否采取投机行为。为此，本文分析了在不同情况下的博弈稳定状态。

2 博弈模型的假设与建立

2.1 模型假设

假设博弈双方分别是政府与私人企业，分析双方策略转变的演变过程，探讨系统演化的均衡点及其稳定性，现做出如下假设：一是政府与私人企业的行为都是不确定的，博弈双方都是有限理性人，以现有的策略为条件，依据经验惯例来采取行动或决策；二是政府采取积极监管时，采取投机行为的私人企业一定能被政府发现，当政府采取消极监管以及私人企业采取投机行为时存在被媒体曝光的可能性。

2.2 模型符号说明

政府方（积极监管）：p 为积极监管的概率，其中p⊂[0，1]；Sp为政府积极监管成本；L 为积极监管下项目正常运营收益；T 为企业积极运营时，政府给予的奖励金；Dg企业在投机行为被发现后，政府的经济与社会效益的直接损失。

政府方（消极监管）：Sn政府消极监管成本；L为消极监管下项目正常运营收入；T 为企业积极运营时，政府给予的奖励金；Dl为政府采用消极监管被媒体发现后，政府的经济与社会效益的直接损失；φ 为企业采取投机行为运营项目被发现的概率，其中p⊂[0，1]。

私人企业方（投机运营）：E 为项目正常运营收益；Ea为私人企业投机行为获得的额外收益；Dc为私人企业投机行为被发现后的经济损失；I 为政府积极监管下，私人企业投机行为被发现之后政府减少投资的损失；M1为私人企业采取投机行为时的项目运营支出。

政府方（正常运营）：q 为私人资本不采取投机行为正常运营的概率，其中q⊂[0，1]；T 为企业积极运营时，政府给予的奖励金；M2私人企业正常运营是的项目运营支出；E 为项目正常运营收益。

2.3 构建双方博弈的收益矩阵

1）政府采用积极监管与消极监管情况下获得的期望收益分别为Ep（X），E1-p（X），政府方平均收益为E（X）用公式分别表示为政府方的复制动态方程为

2）同理企业采用投机行为和正常运营情况下获得的期望收益分别为Eq（Y），E1-q（Y），私人企业方平均收益为E（Y），分别用公式表示为

私人企业方的复制动态方程为

F（p）与F（q）分别代表了随着时间的推移，政府方选择积极监管与私人企业方选择正常运营策略的变化率。

2.4 模型稳定性分析

通过构建F（p）与F（q）得出政府与私人企业双方演化博弈的动态复制系统。令F（p）=0，F（q）=0，所求出的解就构成了演化博弈稳定状态，求解得出局部均衡点分别是（0，0）（0，1）（1，0）（1，1）（（M2-M1-T）/（Ea+φDc+I），（L-Sp-Dg+IEa）/（T+I+Ea-Dg））。

进一步通过雅克比矩阵的局部分析法对博弈均衡点进行稳定性分析，得出演化博弈中的演化稳定策略[1]（ESS）。分别对F（p）和F（q）求关于p、q 的偏导数，公式分别为

从而计算出雅克比矩阵A 及其迹，公式分别为

根据系统局部稳定性的数学判别法，行列式大于0 且迹小于0 是称为局部稳定状态，将上面所求5 个局部均衡点分别代入矩阵A 中可得出各均衡点的行列式和迹，见表1。

表1 计算模型各局部均衡点行列式的值与迹

其中Z=L-Sp-Dg+I-Ea，K=M2-M1+T，W=L-Sp-2Ea-T，R=M2-M1+T+Ea+φDc+I，M=（M2-M1+T）/（Ea+φDc+I），N=（L-S-D+I-E）/（T+I+Ea-Dg）。

由于（（M2-M1+T）/（Ea+φDc+I），（L-Sp-Dg+IEa）/（T+I+Ea-Dg））点所对应的雅克比矩阵A 为0，所以该稳定状态下不是ESS 点，接下来就着重分析（0，0），（0，1），（1，0），（1，1）四个点成为ESS 点时的策略，进而对双方演化稳定状态进行系统分析，见表2。

2.5 演化稳定策略分析

从上述分析不难看出，影响政府方与私人企业方策略选择的主要因素有4 个：一是政府采取积极监管的成本Sp；二是私人企业采取正常运营策略，政府对于私人企业的奖励金T；三是私人企业采取投机行为在政府严格监管下被发现之后的经济损失Dc；四是私人企业采取投机行为获得的超额收益Ea。使用演化路径图描述不同参数条件下系统的动态演化趋势[3]，见第30 页图1。

表2 双方演化稳定状态表

在政府与私人企业合作的PPP 模式下，当Z＞0，K＞0，W＞0，R＞0 时，（1，1）点是ESS，即演化的策略稳定是政府积极，企业正常。无论政府采取哪种策略，私人企业都会选择正常运营项目的策略，其演化路径见图1-a。

当Z ＞0，K ＞0，W ＜0，R ＞0，时，点（0，1）为ESS，即演化稳定策略为政府消极，企业正常，其演化路径见图1-b，演化结果表明如果政府采取消极监管策略，企业的投机获利机会小于政府奖励金和投机惩罚金之和，此时企业为获得最大化利益将选择正常运营。

当Z＞0，K＞0，W＜0，R＜0 时，点（1，0）为ESS，即演化稳定策略为政府积极，企业投机，其演化路径见图1-c，演化结果表明，企业选择投机行为策略决策与政府行为无关，无论政府采取那种策略，企业都会选择投机策略。

当Z＜0，K＞0，W＞0，R＞0 时，点（1，1）为ESS，即演化策略为政府积极，企业正常，其演化路径见图1-d。

当Z＜0，K＞0，W＜0，R＞0 时，点（0，1）为ESS，即演化策略为政府消极，企业正常，其演化路径见图1-e。

当Z＜0，K＞0，W＜0，R＜0 时，无ESS 点，系统陷入无限循环，无法达到均衡状态，其演化路径见图1-f。

当Z＜0，K＜0，W＞0，R＞0 时，ESS 点有两个，分别是（0，1）与（1，0）两点，即演化策略为政府消极，企业正常；政府积极、企业投机。其演化路径见图1-g。

当Z＜0，K＜0，W＜0，R＞0 时，点（0，0）为ESS 点，即演化策略为政府消极，企业投机，其演化路径见图1-h。

演化结果表明，如果政府采取严格监管策略，企业的投机收益小于政府奖励金与投机情况下的惩罚金之和，则企业会选择规避风险，采取正常运营的策略；同理，当政府采取消极监管策略，投机所获的超额收益将大于正常运营下政府奖励金与投机惩罚之和，因此企业会选择采取投机策略来获取最大利益。

当Z＜0，K＜0，W＜0，R＜0 时，点（0，0）为ESS 点，即演化策略为政府消极，企业消极，其演化路径见图1-i。演化结果表明，无论政府采取积极监管还是消极监管的策略，企业都会选择投机策略以获取最大收益。

3 改善演化博弈与治理机制的政策建议

根据本文的博弈演化稳定分析，政府方与私人企业方都采取积极合作策略为优。在合作期间，政府的奖励金与惩罚机制的完善是双方合作策略选择的关键之一，建立完善的奖励与惩罚机制，才能在演化博弈中避免恶性合作。一定程度上，政府采取严格的监管可减少私人企业采取投机行为的概率，从而使博弈向次优方向演化。

图1 PPP 项目演化路径

3.1 健全奖惩补偿机制

大多数的PPP 投资项目都是以基础设施建设为主，具有投资规模大，实施与回报周期长等特点，项目一般会超过10年以上或者更久，所带来的收益取决于未来建设后带来的收益。由于这种不确定性的存在，私人企业往往希望通过采取投机策略实现企业利益最大化目标。为了更好地促进双方合作，政府部门通过完善奖惩补偿制度来隐性约束私人企业合作行为。当私人企业采取积极合作策略时，政府方应对其进行有效激励，项目完工后按其完成情况给予一定比例的奖励补偿金，从而调动私人企业积极性并节约政府严格监管成本。当私人企业采取投机行为以获取超额收益时，政府部门应给予严厉的惩罚，扣除其超额利益部分并追究一定惩罚金，对于情节严重者，应采取强制措施禁止该私人企业一定时间内进行PPP 项目的投标并予以公示。完善奖惩补偿机制，既可以使私人企业能采取积极健康的项目运营方式，又可以使政府减少监管成本，从而共同促进PPP 项目的健康绿色可持续发展。

3.2 完善信息公开制度

信息不对称、不公开等现象都会使得博弈双方利用自身信息的优势做损害对方利益的事，导致零和博弈的局面。在项目建设、运营期间对于合作双方来说，都存在消极、投机的机会，私人企业在建设期对于资金状况、项目进程都负有公开义务，政府部门保证PPP 项目披露的及时性、真实性与有效性，避免暗箱操作。

3.3 构建第三方监督机构

我国政府在PPP 运行过程中存在多重监管、责任划分不清等现状，造成监管漏洞与模糊监管。对于某些专业领域，政府不能做出专业判断，对风险与收益无法进行合理正确的评估，因此可以通过引进第三方监管评估机构，对项目的建设、运营与维护进行专业监管与评估，避免技术性监管缺位[4]。同时对于PPP 项目相关政策的公布与实施进行跟踪政策审计方法，根据市场的变化，对配套措施的制定情况进行跟踪审计，对于政策的合理性加以监督并完善反馈机制，提高政策的合规性与执行效率。

4 结束语

本文研究双方合作中的博弈策略，通过复制动态方程雅克比矩阵和局部稳定性分析，定性分析出双方合作稳定的策略选择。为了促进双方合作策略的良性发展，避免进入伪PPP 项目的误区，政府部门应该完善奖惩补偿制度，促使双方积极合作；信息公开化、采用第三方监督模式，不仅有效避免合作“雷区”，节约项目成本，还能提高双方合作效率与项目运营效率。