精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究

赵坤荣

摘要：精准扶贫与农村最低生活保障制度是我国农村缓解贫困问题的两项重要社会政策。文章在对两项制度的政策内涵进行分析比较的基础之上，从社会发展的宏观层面和政策理论内涵的微观层面重点探讨精准扶贫与农村低保制度融合发展所带来的积极的反贫困效应。同时，通过对两项制度在具体实践中融合发展的现实困境探析，重点从三个方面对精准扶贫和农村低保制度在今后的融合发展的路径选择中提出了相关的政策建议。

关键词：精准扶贫;农村最低生活保障制度;融合发展;制度研究

为切实打好扶贫攻坚之战，确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标和基本消除绝对贫困现象的奋斗目标，我国政府一直倾力于实施各项有效的反贫困政策以緩解农村贫困问题。近年来，农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的“两轮驱动”模式的有效衔接对我国农村反贫困工作产生了积极影响。

一、精准扶贫的内涵

为实现2020年全面脱贫，全面建成小康社会的目标，自2013年以来，精准扶贫逐渐进入政府工作的重点领域。精准扶贫是指通过科学严格的标准程序，对各个贫困区域的不同贫困农户的具体情况，实施精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的治贫方式。第一，“精准扶贫”的内涵可以概括为“六个精准”。其中，“六个精准”是指“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。与之前我国农村相对粗放的扶贫开发工作相比，无疑精准扶贫有了更进一步的发展。

二、精准扶贫与农村低保制度融合发展

1.政策对象识别困难，制度实践中产生逆向激励

农村低保制度与精准扶贫是我国当前缓解农村贫困问题的两项基本制度，两者在进行制度衔接后，政策的实施对象分为三种：扶贫受助者、低保受助者以及同时享受低保和扶贫的受助者。在具体的政策对象考察甄选过程中，涉及到民政、扶贫和统计等多部门协作，政策标准指标的差异性将会增加政策帮扶对象识别的难度，造成了政策对象在低保和扶贫资源上的不合理分配。

2.行政管理部门分割，多元化运作协调机制缺位

从农村低保和精准扶贫两项制度的行政管理部门来看，农村低保是由民政部门主导，精准扶贫是由扶贫部门负责，两项制度的衔接融合发展还会涉及到地方各级扶贫办、统计、调查、民政、残联等众多部门，行政管理部门的分割与繁多则会造成信息不对称、标准不统一等问题。

3.制度衔接成本高昂，精准动态化管理落实困难

精准扶贫尚属于新政策，其在精准识别，精准帮扶，精准管理等层面需要有大量的经费来支持制度自身的运行，尤其在这两年制度运行的起步阶段，成本花费更是高昂。农村低保与精准扶贫两项制度的融合发展，在制度的变迁衔接上也需要运行成本。

三、精准扶贫与农村低保制度融合发展的路径

1.建立瞄准机制，精准识别扶贫对象

贫困人口识别是实施精准扶贫和农村低保制度融合发展的重要前提，我国贫困人口规模庞大、致贫因素复杂多样，因此要到村到户将贫困人口有效的识别出来是一项庞大而复杂的工作。因此，各级政府要加大经费支持，充分调动各方资源，严格按照国家制定的统一的扶贫对象识别办法，按照以县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则对我国所有贫困村、贫困户进行准确识别并逐一进行建档立卡，在此基础之上要在全国范围内建立起扶贫网络信息系统。此外，政府在制定一些关键性的政策时，应该充分结合贫困地区的实际现状，对两项制度衔接后的政策对象的划分标准、大致帮扶时间期限等进行统一具体的规定，避免在低保制度和精准扶贫两者在衔接互动的过程中出现政策的真空地带。

2.整体统筹规划，多元协调机制运作

在精准扶贫与农村低保制度的融合发展的实践过程中，其中一个很大的难题就是部门之间调节协同机制缺位，各自为政的机制运作使得政策难以形成合力，扶贫效果不明显。因此，在两项制度的衔接发展过程中，不仅只是单纯的注重农村低保与精准扶贫这两项制度问的协调运作，同时更要加强扶贫开发自身体制运作内的各部门协调。所以在制度融合发展的政策制定上，要加强顶层设计与整体统筹规划，打破部门分割、行政区划分割，建立协调机制，促进跨部门资源的大整合和跨区域行动的大协同。

3.动态精准管理，量化扶贫考核标准

精准管理意味着对建档立卡的贫困者的扶持将是动态化的，当信息系统检测发现农户已经脱离贫困状态时就可以将该农户调出贫困户范畴，同时一些新的贫困人口可以再次进入。因此，在两项制度的融合发展过程中，一方面要加强完善农村低保制度的退保机制和精准扶贫帮扶的准入机制，另一方面还要注重贫困人口的贫困状况追踪和两项制度中政策对象的接收与转移等。在政策的具体实践中，要确保政策对象和扶贫资金的透明公平，严格实施公示制度，强化各级政府的监管责任，充分发挥各级人大、政协的民主监督作用。

四、结论

当前，如何在我国过去农村扶贫减贫的实践经验基础之上，不断完善精准扶贫的治理体系，努力探索出我国精准扶贫政策和农村低保制度融合发展的运行机制对于我国全面建成小康社会的宏伟目标和“中国梦”具有重要而深远的意义。