应急管理

雷册渊

我国自古以来就是自然灾害多发、频发的国家，在应对灾害的漫长岁月中，逐渐形成了“居安思危，思则有备，有备无患”“安不忘危，预防为主”等丰富的应急文化。

自新中国成立以来，我国应急管理工作应对的范围逐渐扩大，由自然灾害为主逐渐扩大到自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等方面，应急管理工作的内容也从应对单一灾害，逐步发展到需要综合协调的复杂管理。

新中国成立之初到改革开放之前，主要为单项应对模式。我国建立了国家地震局、水利部、林业部、中央气象局、国家海洋局等专业性防灾减灾机构，一些机构又设置若干二级机构，还成立了一些救援队伍，形成了各部门独立负责各自管辖范围内的灾害预防和抢险救灾的模式。

改革开放之初到2003年抗击“非典”，则主要是分散协调、临时响应的模式。在此阶段，当重特大事件发生时，通常会成立一个临时性协调机构以开展应急管理工作，但在跨部门协调时，工作量很大，效果并不好。直到2003年春天，我国经历了一场由“非典”疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。应急管理工作得到更高程度的重视，全面加强应急管理工作开始起步。

2005年，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，标志着我国探索建立综合性应急管理体制。第二年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）发挥运转枢纽作用，成为我国综合性应急体制形成的重要标志。此外，专项和地方应急管理机构力量得到充實，形成了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的格局。

2018年4月，我国成立应急管理部，将分散在各部门的应急管理相关职能进行整合，打造统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

从单项应对发展到综合协调，再发展到综合应急管理模式，我国应急管理工作的理念也发生了改变——从被动应对到主动应对，从专项应对到综合应对，从应急救援到风险管理。

应急管理职能是国家公共管理职能的重要组成部分，也是衡量一个国家现代化水平的重要指标。根据相关资料和研究成果，目前国外应急管理体制主要有3种：美国模式，突出州和地方政府的自主管理;日本模式，强调突发事件牵头部门相对集中管理;俄罗斯模式，实行自上而下的垂直管理。这些模式各具特色，但就世界经验来看，与乡村地区和中小城市相比，超大城市的安全问题更受到世界各国政府的关注。

首先，从致灾因子分析，由于超大城市人口密集，人类活动集聚，城市系统受人为因素干扰很大，具有显著的脆弱性，因而更容易发生人为灾害或由于人为因素诱发的自然灾害;从灾害过程来看，超大城市灾害的扩散性较强;从灾害衍变来看，超大城市在发生原生灾害之后，很容易引发次生灾害和衍生灾害;从灾害后果来看，同一等级灾害发生在超大城市将产生更大的危害性。

正因如此，在美国“9·11”事件以后，世界各国特别是发达国家的超大城市都更加重视公共安全应急管理。

美国除了形成一整套应急管理法律体系外，还形成了一套完善的指挥系统。纽约市长是该市危机管理的最高领导人，负责危机管理的全方位领导。纽约市危机管理办公室直接由市长领导，主要目标是使纽约市市民充分认识潜在危机事件，并对其做好充分的准备，无论是自来水管破裂、纽约市大停电还是恐怖事件，危机管理办公室都要确保政府各职能机构在危机爆发之前、过程中以及平息之后进行有效的合作。这种统一由市长进行指挥的操作系统可以及时整合各地区的资源，减少损失。

日本东京的应急管理体系则是以巨灾为重点，对城市的整体应急架构进行梳理，并且找到城市最薄弱的环节，对其进行整体评估，最后形成东京各丁目的综合危险度报告。例如，东京震后火灾风险评估，主要就地震发生时用火器具、电热器具、化学药品、工业用炉、危险设施及其他起火因子的起火率，来计算其起火次数。同时，起火评估还会考虑不同季节、起火时间段、居民初期灭火能力、消防救援能力等因素的影响。

自1975年11月第一次开展不同地区地震综合危险度评估以来，东京每5年就会集中开展一次此项工作，每次综合危险度评估的结果都会在政府网站进行公布，接受社会各界的监督，不断改进。同时，日本政府在开展社会培育方面也形成了一套十分完善的体制机制，为各国应急管理工作提供借鉴。

随着大数据、云计算、人工智能等新技术在城市管理领域的运用，一些欧美国家的城市将应急管理的重心放在城市日常的信息化监控和大数据预警环节上。它们通过手机GPS定位、社交媒体信息众包等技术，对城市危机进行实时监控和预警，最主要的是，通过数字化分析技术，帮助身处危机中的市民尽快脱离险境。

在意大利的罗马和米兰两大城市，“危机可视化”项目得到了应用。该项目通过收集社交媒体中带有地理信息的数据，来分析大型政治事件及公共活动中市民的感受和情绪，以此对可能出现的城市危机进行预测和监控。通过物联网平台，市民就能更主动和清晰地了解到自己所在的空间可能出现危机的程度，以便提前做好相应准备。

另外，由这套系统还衍生出了“逃生APP”应用，借助增强现实技术，不仅能将整个危险区域的危险程度在第一时间告知手机客户端用户，用户还可以通过手机镜头进行街景扫描，在屏幕上出现的绿色导航箭头，能带领用户迅速找到逃生出口。

这套系统不仅能进行危机预警及提供相应逃生指引，还能分析城市居民对城市举办的大型活动的满意度。该系统的开发团队在卢布尔雅那市设计双年展上，就实时呈现了柏林居民24小时内在Facebook、Twitter等社交媒体上表达出的对所在地点的感受。市民的喜怒哀乐，能通过简单直观的色点及其分布面积、密度得到呈现。在这张数字化地图中，某个时间段、某个街区的市民焦虑密度大，则发生突发城市应急事件的风险就越高。城市管理者能依据地图的显示，及时做出人流控制、交通疏导等决策，防范城市危机事件发生。

如果说搭建一套基础的城市应急信息收集平台、通过信息数据的社会化分析做出有效的预警，并及时发出相应的应急指引，是未来智慧城市的基础硬件的话，那么，提升城市治理者及普通市民使用数字化应急管理系统的信息素养，或许也将成为信息社会中城市应急治理的主要内容。

◎ 来源|解放日报（有删减）