盘活闲置宅基地 助力乡村康养产业

祁雪瑞

2019年，第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》），在第六十二条集中规定了对宅基地的管理内容，确定了县级人民政府应保障农村村民户有所居、一户一宅、乡镇和村庄规划应改善村民居住环境、村民自愿有偿退出宅基地，国家鼓励盘活利用闲置宅基地等原则。在以上原则和乡村振兴的背景下，如何管好用好宅基地，助力乡村地域内的健康养老产业，是我们面临的新课题。

宅基地是保障生活的财产也是改善生活的资产

2020年，全面脱贫以后决策管理更应注重宅基地的资产性质。国家对宅基地的管控经历了三个历史阶段，即只能自用、村集体范围内流转和更大范围流转阶段。宅基地从建国初期的土地私有制演变成集体所有制，公有制的性质延续至今。

当前，国家为了振兴乡村、富裕农民，鼓励盘活宅基地，将宅基地产权细分，并在2015年出台了宅基地三权分置试点政策，经过全国人大授权，在确定的试点地区，暂停执行《土地法》的有关条款，以盘活为宗旨，充分放开对宅基地使用权的限制，使其类似于所有权的权能，赋予使用权人完整的权利束。宅基地由静态的财产变为可流动的财产，甚至是作为生产资料的资产，其权能大大丰富，给农民带来了福音。2018年，中央1号文件再次强调了宅基地三权分置。2019年，中央又提出“拓展改革试点，丰富试点内容”的要求。在非试点地区，决策者也在依据鼓励适度放活的立法精神，深入研究放活的路径和措施。比如，将闲置宅基地改造成旅游民居、共享农屋等，发展休闲养老产业。

做好基层两级规划改善居住环境建设美丽乡村

根据国家土地利用总体规划，农村土地分为农用地、建设用地和未利用地。宅基地属农村建设用地，可依法与其他类别建设用地进行转换，也可转换为农用地，闲置宅基地和住宅从功效方面来说类似于未利用地，在土地紧张的大背景下是一种严重的资源浪费。

依据《土地法》第四十二条，国家鼓励土地整理，改造整治闲散地和废弃地。依据《土地法》第五十九条，村民住宅应当符合村庄和集镇规划，合理布局。据调查，在河南广大农村地区，农户新建房屋仍处在自发状态，规划引领作用十分有限。在河南南部某著名自然景观附近的村庄，也没有进行合理规划，建设美丽乡村。村庄规划应该因地制宜，不可千篇一律，完全向城市小区看齐就失去了乡村风味。如何规划乡村，既保持乡土味儿，又增加舒适度、宜居度，是一个专项课题。现今，城市生活节奏较快，高楼林立，环境嘈杂，广大老年人无不向往能在美丽乡村养老，乡村发展康养产业存在巨大潜力。

自愿有偿退出需完善操作细则

根据《土地法》第六十二条规定，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。目前，总体用地形势紧张，村集体对宅基地退出持积极态度，但退出机制还很不成熟，没有国家指导范本，存在各自为政问题。总体来看这些不同的政策，表现出对放活宅基地使用权的审慎态度的不同程度，有较为大胆的，有比较中庸的，有相对保守的。一个地区的政策取向与发展速度具有高度正相关关系，对于宅基地自愿有偿退出原则的落实，需要有一个乡镇级别以上的符合《土地法》关于“放活”的立法精神的指导规则。

“自愿”和“有偿”是正相关关系，是一个多因子多变量的复杂问题，是多重因果关系相互作用的结果，属于资源经济学的研究范畴。主线应是纯粹村民与双重身份村民的利益博弈问题，根据保护弱者的法律精神，制度设计应适当倾向于纯粹村民。对于丧失集体成员资格的前村民的宅基地退出，需要法律进一步明示。

建立健全组织和平台鼓励盘活闲置宅基地

依据《土地法》第六十二条规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用宅基地和闲置住宅。闲置住宅的本质是闲置宅基地，按照房地一体原则，处置住宅也必须同时处置宅基地。一般情况下，宅基地所有权归村集体，其成员原始取得准所有权性质的使用权，现行法律对处分权有所限制，但正在逐步放开。

对于宅基地三权分置的试点地区，原则上已没有法律限制，现有限制是各地政策的限制，这些限制随时可以改变和取消。对于广大的非试点地区，还必须在现行法律的框架内寻求宅基地使用权的多样性表达，学习试点地区经验，建设相关平台，成立相关组织，对零星的需求进行整合，对混乱的状态进行规划，对流通程序进行便利化服务。引入产业化的理念和项目，如养老产业作为前景广阔的蓝海，盘活宅基地可围绕养老产业发展。

盘活闲置宅基地助力乡村健康养老产业发展

老龄化是中国的基本国情，也是河南的基本省情，河南某些地区已经是深度老龄化的状态，而河南农村的老龄化更甚，已经达到35%的超高老龄化程度。

目前，乡镇敬老院等养老事业机构只针对五保户等三无老人，尚不能完全满足需求，对农村实际失养老人更是难以顾及。以养老产业发展带动养老事业提升是一种双赢的思路，健康养老产业已经作为河南省九大支柱产业之一，各地的康养小镇已经纷纷布局。据统计，我国农村宅基地闲置率约为10.7%，愈发达地区闲置率愈高。宅基地盘活后所增加的土地数量可观，无论是作为居住用地使用还是转换成集体经营性建设用地使用，都能给乡村健康养老产业注入能量，还可以解决乡村养老事业资源不足难题。健康养老产业具有一定的公益性质，项目用地可以享受相关优惠政策。但是应当注意，严禁利用宅基地建设别墅和私人会所。

养老用地法律政策的理解与适用

政策是法律的先声，法律是政策的提升。土地政策已经明确集体建设用地可开办营利性养老机构，集体留用地、宅基地转换地应优先用于养老设施建设。2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，标志着我国城乡关系经由“统筹发展”“一体化发展”阶段正式迈向了“融合发展”的新阶段，也发出了营利性养老设施下农村的信号。各地应充分利用政策优势，加快城乡统一建设用地市场建设，允许各种主体在农村投资开办营利性养老企业。

2014年，原国土资源部《养老服务设施用地指导意见》（以下简称《指导意见》）将养老服务设施用地明确为“医卫慈善用地”，确定了优先供应、专地专用、低价供地原则，鼓励建设养老设施。土地具体用途限制为专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施，排除了商业性设施占用土地，强调满足基本生活需求的服务性特征。以后的政策又明确排除了老年公寓，将它定性为房地产，养老地产中包含小部分养老设施用地。土地供应需要做好养老机构与养老地产、狭义养老地产与广义养老地产的甄别工作，厘定不同的优惠幅度。2019年4月，自然资源部办公厅印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，提出了更加灵活多样的养老用地供应方式，强调对包括养老业在内的公共设施优先、足额供地。同年6月，自然资源部出台《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）》，拟替代即将到期的2014年《指导意见》，鼓励盘活集体土地，包括修建养老设施，但没有明示营利性，也没有强调非盈利性，应该理解为全面支持。

养老设施用地存在时限太短的问题，影响企业长远规划。较短的用地时限，与养老设施前期投入大、回收期长、盈利空间有限的特点相悖，易诱发企业短期行为。养老产业成本回收期一般达到10年甚至更长，养老综合社区多以商业或综合用地性质拿地，用地期限为40年或50年，时间较短。而且，按照《物权法》第一百四十九条规定，到期后前途未卜，对企业长远规划产生不利影响。租赁用地期限20年更是尴尬。建议下次修改法律的时候，延长养老设施用地时限。（作者单位：河南省社会科學院）