论环境污染行政处罚制度的完善

【摘 要】 面对我国日益频发的环境违法事件，罚款制度在执法中发挥着不可或缺的作用，但现行的罚款制度仍面临罚款数额低、执法人员自由裁量权大等问题。反思当前立法与执法模式上，对现行环境处罚体制有所创新以日臻完善。

【关键词】 环境行政处罚 环境监管 自由裁量

一、前言

有学者将我国的环境违法与行政处罚形象的概括为“守法不如违法，小违法不如大违法，”[1]这一语揭示了我国在对于环境执法中行政处罚存在的困难与瓶颈。通过对当前环境保护立法与执法现状的研究，环境行政处罚罚金的实施效果正处在一个两难的境地当中，一方面由于罚款金额偏低不能完全实现惩罚和震慑环境污染的行为，同时又由于执法机关在环境处罚上有较大裁量权和罚金幅度很大，很容易出现一刀切的环境行政处罚。

二、环境污染罚款现实困境

（一） 法律确定的罚款数额较低

任何企业在从事经营生产活动时都会对企业的投入成本和现实利益之间的关系进行考虑，并且如何控制最小的成本进而来实现利益的最大化是所有理性的经济人都希望追求的目标。企业的生产、运输、管理等众多环节中都离不开自然环境这一载体，在“成本—收益”理念的支撑之下，企业一旦将经济绩效与环境保护这二者间的平衡打破，就会实施环境违法侵权行为。对此，有极少数的企业会自觉主动地为这种环境违法行为买单。

松花江水污染事件被国务院认定为特别重大水污染责任事件之一，事故发生后，黑龙江省特别拨出1000万元专项资金用于事故应急处理，其破坏之大、影响之广可见一斑。然而国家环保总局下发处理意见不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政处罚决定书》对事故负有责任的中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司做出了罚款 100万元的处罚决定，而100万元正是我国当前法律所规定的罚款数额上限。相较于事故发生后用以恢复环境的1000万元而言，100万元的罚款自是微乎其微。对于企业而言，收益最大化才是目标，如果罚款的数额在其利润范围之内，就会有越来越多的企业甘冒承担金额有限的罚款的风险而从事违法活动以实现经济利益的最大化。

（二）行政机关的自由裁量权较大

在诸多环保法律中有不少条文规定的违法情形都是酌定情节，执法机关需“根据不同情节”并“视其情节轻重”做出罚款决定。《水污染防治法》也不例外，例如《水污染防治法》规定向水体排放油类、酸液、碱液的;处十万元以上一百万元以下的罚款，可见行政部门在具体的执法环节中并不能据此条文作出相对确切的决定。

在现行立法模式之下，任何执法活动都不能杜绝或多或少的自由裁量。具体到环境执法过程中，环保部门在查处环境违法行为时，依据已有的立法规定，酌情对违法行为人是否予以处罚以及施以何种类型的处罚，或是处罚幅度的大小等具体事项的确定难免会掺杂个人主观的判断或受其他因素的影响。同时由于这样的自由裁量过大，就容易滋生一些地区消极环境执法的现象，不问结果，不看情形一刀切的来处罚罚金。

三、完善环境行政处罚制度的构想

（一） 改变执法方式，以激励代替惩罚

完善我国环境行政罚款处罚模式的过程中须变革机械的、传统的、单一式的改革思路，而应将社会的、人文的、道德的因素相揉合加以综合考量。具体而言，行政部門不应被罚款这一执法手段所束缚，而应逐步摒弃单一的处罚形式，适时引入柔性的、多样化的、彰显人文思想的执法方式，最终实现以激励代替惩罚。面对环境违法行为人，采用包括“税收减免、税收抵扣、融资便利、环保保证金提取与奖励、出口补贴、环境信用评估等手段，进行环境综合执法”。改变简单粗暴的执法方式，多以指导、奖励等积极的方式加以规范引导，为行政执法增添些许人文色彩。政府在执法之中尝试向企业证明守法生产的好处，向其明示合法经营将会获得更多的支持和帮助，而违法经营又将面临如何严重的惩罚，实施违法行为只能是得不偿失。

（二）建立不当利益追缴制度

何为环境污染的不当利益，应该有一个明确的界限。首先，违法行为的收益是指违法行为给行为人带来的经济利益。就偷排污而言，偷排污的企业表面上没有得到任何财物，但处理污水让其达标排放是法律规定企业应当承担的义务，而处理污水需要费用，偷排污就相当节省了处理污水的费用。由此可知，偷排污的收益就是企业节省的污水处理费。一般而言，偷排污的收益很高。据了解，处理一吨电镀废水所需费用在10元左右，一个电镀企业一年的污水处理费少则几十万元，多则几百万元，有些大型化工企业一年的污水处理费甚至需要几千万元。以及一些企业虽然配套建设了污水处理设施，但宁愿受罚也不愿投入使用。

由此可见所谓不当利益，是企业违反法律所规定的的环境保护义务，从而节省或减少的必要支出。其节省的支出主要是污染物处置的费用和购置、运维环保设施的费用。

因此可以在区分不当利益与罚款上，首先，授权执法机关通过测算确定偷排污节省的污水处理费，将其视为违法所得，并规定全额予以没收。然后，根据违法所得，按照倍比处罚的方法，按一定的倍数或比例确定处罚的额度。这样设置处罚措施有以下优点：第一，可以适应不同规模、不同类型的偷排企业。有些大型重污染的企业，一年污水处理费达数千万元;有些小型轻污染的企业，一年的污水处理费只需要几万元，只有采用这种区分违法所得与罚款的方法规定处罚设置，才能应对各种不同类型的企业。

四、结语

我国正处在改革开放的新阶段，各项制度都存在改革的必要性和迫切性。环境污染行政罚款的标准也不例外。通过对水污染罚金的探讨，虽然还未形成统一的、操作性强的处罚标准。但是也可以看到环境污染行政罚款的标准也在与时俱进，在通过激励与威慑的规制工具下，可以更加有效的惩罚违法行为。也为促进社会的公平和谐，达到保护生态环境的最终目的，提供了一条良好的道路可循。

作者简介：熊畅（1992—），性别男，学历 法律硕士研究生，单位 西南石油大学法学院 ，研究方向 行政法。