生态环境损害赔偿制度国内外发展历程

李艳菊 赵珊 倪少仁 王莹

摘要：我国生态环境损害赔偿制度自2015年试点试行到2018年全国试行以来在许多方面取得了重大进展，但仍存在认识不到位、理解不深刻等问题。本文从制度初探、制度建立、制度实践三个方面系统地阐述了生态环境损害赔偿制度在国内外的发展历程，总结了各省市案例实践和制度试行阶段的经验，以期为我国生态环境治理体系和治理能力现代化建设提供科学参考。

关键词：生态环境损害;赔偿;发展历程

中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）12-0-04

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.12.117

The development process of ecological environment damage compensation system at home and abroad

Li Yanju，Zhao Shan，Ni Shaoren，Wang Ying

（Gansu Appraisal Center for Ecological Environment & Engineering，Lanzhou Gansu 730030，China）

Abstract： My countrys ecological environment damage compensation system has made significant progress in many aspects since it was piloted in 2015 to the national trial in 2018， but there are still problems such as lack of understanding and in-depth understanding. This article systematically expounds the development process of the ecological environment damage compensation system at home and abroad from three aspects： system exploration， system establishment， and system practice， and summarizes the experience of the case practice and system trial stage of various provinces and cities， with a view to Chinas ecological environment governance system and Provide scientific reference for the modernization of governance capabilities.

Key words：Ecological environment damage;Compensation;Development process

生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。早期《中华人民共和国侵权责任法》中规定污染者因污染环境造成损害的应当承担侵权责任，但该侵权责任侧重于污染环境和破坏生态行为导致的财产损失和人身伤害，忽视了污染环境和破坏生态行为对生态环境本身造成的损害即生态环境损害，但往往该损害又是巨大的、不可逆转的[1-2]。因此，为解决上述问题，规范生态环境损害赔偿责任，构建生态环境损害赔偿制度体系，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制是必要的。

1 生态损害赔偿制度理论基础

生态环境损害赔偿的理论基础是空气、水、土壤等生态环境要素是全体国民的“公共财产”，任何个体都享有生态环境资源的使用权。但个体在行驶使用权获取其经济价值时往往忽视保护其生态环境价值。通过利用行为获得经济收益而将污染、破坏的成本转嫁给社会承担，这种外部不经济性不仅会导致公共环境资源的过度使用、质量严重下降和数量急剧减少，还会引发个人、单位的个体经济利益与环境公共利益的严重冲突[3]。要消除上述“外部不经济性”就必须使外部成本内部化，即要使个体承担起其本应承担的环境使用外部成本[4]。生态环境损害赔偿责任的实质就是“外部成本内部化”的过程，即通过追究污染者的生态环境损害赔偿责任，使其承担治理、修复或赔偿生态环境损害的责任[5]。

2 国外生态环境损害赔偿制度发展现状

20世纪以来，随着工业化和城市化的发展，大量破坏生态环境的现象不断出现，日本水俣病事件、前苏联切尔诺贝利核泄漏事故、美国诺夫水道事件等大量震惊世界的污染事件频繁发生，资源稀缺性日渐显现，人类的环保意识也不断提高，开始逐渐意识到全面赔偿生态环境损害的重要性和必要性。在上述背景下，各国开始生态环境损害赔偿探索。最早尝试建立生态环境损害赔偿制度的国家包括美国、德国、加拿大、欧盟等。1992年6月，联合国环境与发展大会上签署的《里约环境与发展宣言》中提出各国应制定有关对污染的受害者和其他环境损害负责和赔偿的国家法律，这标志着生态环境损害赔偿制度初探的开始[6]。

美国对生态环境损害赔偿的研究起步较早，并且已经形成了比较完整的法律和实施体系。生态环境损害赔偿制度在美国称为“自然资源损害”制度[7]。早期美国通过公共信托原则和国家亲权原则对自然资源损害索赔主体进行了探索，赋予公共机构对自然资源损害的有限起诉权。公共信托原则认为各州对水体、渔业资源、土地、州公园、湿地和野生动物等公民共同享有的自然资源具有托管权，并可就这些资源的损害索求赔偿。国家亲权原则认为美国各州政府可作为赔偿权利人对其管辖区内的环境与自然资源等的损害索求赔偿。1907年的佐治亞州（Georgia）诉田纳西炼铜厂案件首次运用了国家亲权原则，该案是国家亲权原则在生态环境损害案件中的应用的先例，为之后州政府或者相关州环保部门成为求偿主体提供了有力的法理依据和案例支持[8]，也为之后该生态环境损害领域中的其他的损害类型提供支持。

20世纪70年代起，美国开始对自然资源损害赔偿进行立法探索[1]。1972年发布的《国家海洋禁猎法》（NMSA）对自然资源损害的可赔性进行了明确，最早提出对受到损害的自然资源提供民事赔偿。随后发布的《跨阿拉斯加输油管道授权法》（TAPAA）、《深水港法》（DPA）、《外大陆架修正法案》（OCSLA）等法案规定了自然资源损害的责任主体和索赔主体。《跨阿拉斯加输油管道授权法》规定管道、输油游轮的所有者或经营者为自然资源损害责任主体，承担严格赔偿责任;《深水港法》明确规定交通部具有对其托管的海洋环境中发生的自然资源损害进行索赔的权利，扩大了索赔主体;《外大陆架修正法案》（OCSLA）也明确规定政府应当就油类泄露引起的自然资源的损害及其使用价值的损失得到赔偿。这些虽对自然资源损害赔偿制度进行了有益的探索，但也仅确定了特定情形下自然资源损害的可赔偿性、责任主体和索赔主体，仍缺乏对损害认定方法和具体赔偿范围的规定[1]。

此后美国又在1977、1980、1990年相继颁布了《清洁水法》（CWA）、《综合环境反应、赔偿和责任法》（CERCLA）以及《石油污染法》（OPA），这些法案规定了其具体的适用情形以及自然资源损害赔偿的责任主体、索赔主体、赔偿范围，这些法案的发布和实施标志着美国自然资源损害赔偿制度的框架基本形成。在适用情形方面，《清洁水法》《综合环境反应、赔偿和责任法》以及《石油污染法》涵盖了全部物质对任何环境介质造成的损害。《清洁水法》主要规定了石油或其他危险物质泄露导致水体、邻近岸线区域或毗连区发生污染的情形下的自然资源损害赔偿[8];《综合环境反应、赔偿和责任法》规范了除石油外的全部物质导致任何环境介质损害的情形下的自然资源损害赔偿[1];《石油污染法》规范了任何移动或固定的物体排放石油导致水体、海岸发生损害的情形下的自然资源损害赔偿[9]。在责任主体方面，《清洁水法》规定油船的所有或者机构或者直接管理者、负责人或者潜在的责任人为责任主体;《综合环境反應、赔偿和责任法》规定不动产或设备现任或者过去的所有人或者经营者、有害物质处理者和运输者为责任主体;《石油污染法》详细规定了各类设施引起自然资源损害时的责任主体，主要以船舶、设施、土地的所有者、运营者或者潜在责任方为责任主体。由此可见，美国自然资源损害赔偿制度中的责任主体主要是包括不动产、特殊不动产的所与人、运营者。在索赔主体方面，《清洁水法》规定总统或任何州的授权代表可作为索赔主体向自然资源损害责任主体索赔;《综合环境反应、赔偿和责任法》《石油污染法》除规定美国政府、州政府可作为索赔主体外，还提出当自然资源损害发生时，公民有提起诉讼的权利，但《石油污染法》公民诉讼权利进行了限定，他指出当州政府或者相关政府机构惰于履行起诉权和应尽的职责时公民可行使起诉权。由此可见，美国自然资源损害赔偿制度中的索赔主体主要是自然资源的托管人，即州政府或者州政府机构或者联邦政府机构。在赔偿范围方面，《清洁水法》指出索赔主体可就修复或替代修复的费用追求赔偿;《综合环境反应、赔偿和责任法》中规定损害赔偿范围应包括清除污染费用、调查评估费用、整治费用等;《石油污染法》规定赔偿范围包括修复或替代修复费用、评估费用以及自然资源修复期间生态环境功能的损失或生态环境功能永久性损害造成的损失。总体而言，美国自然资源损害赔偿范围主要包括修复或替代修复费用、评估费用以及自然资源修复期间生态环境功能的损失或生态环境功能永久性损害造成的损失。

损害评估是生态环境损害赔偿重要的组成部分，但上述法案均没有规定损害评估方法。随后内政部发布的自然资源损害评估规则（DOI规则）和国家海洋与大气管理局制定的石油污染造成的自然资源损害评估规则（NOAA规则）填补了这一空白，共同构成了美国自然资源损害的评估体系，规定了自然资源损害评估程序，这也标志着美国自然资源损害赔偿制度初步建立。

在制度实践阶段，公众理念的转变以及“拉夫运河污染（The Love Cana1）案”“埃克森·瓦尔迪兹案”“厄瓜多尔诉美国雪佛龙公司石油污染案”等重大案件的实践推动了美国自然资源损害赔偿制度的发展和完善。拉夫运河污染（The Love Cana1）案件是《综合环境反应、赔偿和责任法》成功应用的典型案例。1978年发生拉夫运河污染事件之后，当地居民纷纷起诉，但因当时尚无相应的法律规定，该公司又在多年前就已将运河转让，诉讼失败。直到20世纪80年代，《综合环境反应、赔偿和责任法》发布后，这一案件被有效解决，电化学公司和纽约政府被认定为责任主体，承担向受害居民赔偿经济损失和健康损失以及清理泄漏的化学物质和有毒垃圾场的责任。1989年发生的埃克森·瓦尔迪兹石油泄漏事故加速了美国《石油污染法》的颁布，它是美国史上最大的漏油事故，也是世界上最昂贵的海洋事故之一。该事故发生后，埃克森公司作为责任主体，向阿拉斯加州和美国联邦政府前后共赔偿清污费用、生态环境恢复与重建费用。该案中公民也行使了诉讼权利，是迄今为止全球最大的环境诉讼案。该案中美国德士古公司作为责任主体承担并履行了清理、修复隶属其所有权下的油田污染，并与厄瓜多尔达成免除进一步索赔要求的协议。但该公司被美国雪佛龙公司收购并从厄瓜多尔撤出后，厄瓜多尔又提起诉讼，认为该公司修复不完善。美国雪佛龙公司不认同这一结论并邀请全球领先的土壤及地下水修复解决方案提供商IST公司对德士古公司修复措施、效果等进行鉴定评估。该案引入第三方权威机构对修复效果等进行了鉴定评估，并在诉讼中作为权威证言证词。

总之，随着上述法案与规则的逐步制定、发布实施、修订完善以及案例实践，美国已经形成了比较完整的自然资源损害赔偿法律和实施体系。

此外，德国、加拿大、欧盟等也对生态环境损害赔偿制度进行了探索。德国在1990年发布的《环境责任法》中规定了自然资源损害赔偿的责任主体、赔偿范围。它要求严格追究因污染物排放造成环境损害的特定工业设备的所有人的赔偿责任，但赔偿只限于索赔主体个人所有的自然资源损害。此法案忽视了公共自然资源的损害赔偿，1997年提出的《环境法典草案》弥补了此项，但该草案最终未获通过。2007年发布的《环境损害预防及恢复法》进一步扩大了自然资源损害赔偿的适用范围，完善了公民参与制度，通过建立公益诉讼程序赋予环保组织当行政机关不作为时提起诉讼的权利。加拿大在1999年通过的《加拿大环境保护法》中明确个人除可在个人所有自然资源受损时提出诉讼外，也可在当政府未能对公共自然资源损害行为作出及时合理的反应时向法院提出诉讼请求。但该立法未规范评估、修复损害的方法。2004年欧盟发布的《预防和补救环境损害的环境责任指令》界定了环境损害概念及范围，规定了责任主体、责任类型、责任形式、评估标准、预防及补救措施、诉讼途径等，建立了生态环境损害赔偿制度的基本框架[10]。

3 我国生态环境损害赔偿制度发展现状

与国外相比，我国的生态环境损害赔偿制度处于起步阶段。在我国“生态环境”一词首次出现在《第五届全国人民代表大会第四次会议关于开展全民义务植树运动的决议》中，随后被《宪法》（1982）文本第二十六条采用，此后，保护和改善“生态环境”成为国家的基本义务。在我国早期法律体系中，《宪法》规定禁止任何组织或个人破坏自然资源;《民法》规定违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任;《环境保护法》第58条规定社会组织可以作为起诉主体对污染环境、破坏生态行为提起诉讼;《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等各类环境单行法对环境污染损害民事责任、赔偿方式等进行规定[11]。上述法律中关于生态环境损害赔偿的规定虽然为我国生态环境损害赔偿制度的发展奠定了基础，但仍缺乏对生态环境损害定义、生态环境损害赔偿制度的具体责任、执行程序、赔付方式等的明确规定以及专门的立法[6]。在此背景下，2005年，国务院出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》国发〔2005〕39号，提出“要抓紧拟订有关环境损害赔偿方面的法律法规草案”。2005年11月，国家环境保护总局印发了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》环发〔2005〕131号，将《环境损害赔偿法》《环境污染损害评估办法》《跨界环境污染损害赔付补偿办法》等列入环境环保法规建设规划的任务清单，由此开始推进生态环境损害赔偿方面的立法进程。

十八大以后生态文明建设成为国家的发展战略，生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，受到党中央和国务院的高度重视。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。这标志着我国从政策层面开始全面推进生态环境损害赔偿制度改革，是我国在生态环境损害赔偿制度方面跨出的一大步。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，以期通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。随后在2016年召开的中央全面深化改革领导小组第二十七次会议中审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》。会议同意在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南 7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。此后，上述7省结合本身实际情况，出台了 7个《生态环境损害赔偿试点工作实施方案》（以下简称《试点实施方案》），预示着《试点实施方案》确定的第一部分省级试点工作正式启动。各试点省市通过成立领导小组、颁布试点工作实施方案、开展典型案例实践，分别从试点原则、适用范围、索赔主体、生态环境损害鉴定评估、赔偿诉讼规则、赔偿监督、资金管理、组织领导机制等方面做出了创新，为全国范围内推行生态环境损害赔偿制度的建设及制定相关立法提供了丰富的实践经验[12]。2014年环保部发布了《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，此方法為规范生态环境损害鉴定评估管理制度和工作程序提供了依据。2015年最高人民法院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，规定了环境私益诉讼和环境公益诉讼共同适用的一般法律规则，强化了生态环境损害赔偿相关制度实施的法律基础。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，此方案在试点方案框架的基础上进一步扩大了赔偿权利人范围、要求地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形，明确了启动赔偿工作的标准，健全了磋商机制，规定了损害评估、损害修复、资金保障、和公众参与等措施[13]。该方案的出台标志着生态环境损害赔偿制度改革从先行试点进入全国试行阶段，各省市相继开展生态环境损害赔偿制度改革工作。

此后，为配合改革工作需求，生态环境部组织开展了生态环境损害鉴定评估技术研究，印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》《生态环境损害鉴定评估技术指南地表水与沉积物》等系列技术文件，基本实现主要环境要素全覆盖。此外，还开发了突发水环境事件环境损害评估系统、环境损害调查助手App等辅助工具，初步构建了环境损害鉴定评估技术体系，并定期开展技术培训，培育我国环境损害评估技术力量，为科学修复受损环境，解决环境纠纷，提供了技术支撑，也化解了环境司法长期以来的损害鉴定困难以及价值量化无据可依的困境。

此外，生态环境损害赔偿制度入法也在有序推进。2018年十三届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国土壤污染防治法》增加了生态环境损害赔偿的规定;2019年6月印发的《中央生态环境保护督察工作规定》也将生态环境损害赔偿工作纳入中央生态环境保护督察。2019年发布的最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）为正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任提供支撑。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》单设一章规定了环境污染和生态破坏责任，该章节规定侵权人应该承担惩罚性赔偿、修复责任以及生态环境损害赔偿的损失和费用，为生态环境损害赔偿制度提供了实体法的保障。

生态环境部数据显示，自2018年全国试行生态环境损害赔偿制度以来，全国共办理生态环境损害赔偿案件945件，涉及金额超过29亿元，这些案件的成功办理对各省市乃至我国生态环境损害赔偿制度的建立和完善具有重要意义。2015年山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案是生态环境损害赔偿制度改革在全国试行以来损害数额较高的案件，在全国范围有较大的影响，具有积极的宣传、教育和警示意义。该案涉及环境危害较大、修复难度和费用高、责任界定困难、磋商难度大，其处理过程和方式对其他类似案件具有较好的借鉴意义。该案对生态环境损害赔偿案件磋商与司法审判的衔接进行了有益的探索，对《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》《山东省生态环境损害修复效果后评估工作办法》《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》等后续相关制度的形成提供了较好借鉴。

2017年贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境损害案例是生态环境损害赔偿制度改革试点开展后，全国首例经磋商达成生态环境损害赔偿协议的案件，也是全国首例由省级人民政府提出申请的生态环境损害赔偿协议经司法确认的案件。该案对磋商机制、司法确认程序进行了探索。首次引入生态环境损害第三人、调解组织和受邀参与磋商人等第三方作为磋商主体，提高了磋商的可操作性。通过司法确认程序，赋予赔偿协议以强制执行的法律效力，有力保障了赔偿协议的顺利履行。该案的成功办理为后续《贵州省生态环境损害重大复杂案件会商机制》《贵州省生态环境损害赔偿磋商方案（试行）》《贵州省环境污染损害鉴定评估调查采样规范》等一系列制度和技术规范的制定提供实践基础，推动贵州省生态环境损害赔偿试点工作取得多项突破。该案的实践经验被《生态环境损害赔偿制度改革方案》认可和采纳，在开展赔偿磋商部分增加了司法确认内容;《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》也对生态环境损害赔偿协议的司法确认作出明确规定。此外，该案件中调解组织等第三方的引入促进了生态环境保护人民调解机构的发展。

2019年天津经开区某企业非法倾倒废切削液和废矿物油生态环境损害赔偿案是落实《生态环境损害赔偿制度改革方案》中“应赔尽赔”要求的典型案例。该案在前期调查取证过程中引入公安机关加入，对损害行为主体起到良好的警示作用，有利于生态环境损害事实认定和证据保全，为后续的鉴定评估和磋商奠定了良好的基础。该案也对履行赔偿责任的方式进行了探索，该案中赔偿义务人除对经鉴定超过用地风险筛选值需开展修复的土壤进行修复外，也对受污染影响但未超过用地风险筛选值不需要开展修复的土壤和地下水的生态环境损失进行货币赔偿，实现了应赔尽赔，灵活了履行赔偿责任的方式。

在案例实践的基础上，全国各地进行了改革配套制度的探索。截至目前，贵州省、湖南省、江苏省、山东省、吉林省、重庆市、天津市、浙江省、安徽省、广东省、湖北省、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、山西、江西均已印发生态环境损害赔偿制度改革相关配套文件，分别从生态环境损害调查、生态环境损害鉴定评估、生态环境损害赔偿磋商、生态环境损害修复、生态环境损害修复监督管理、生态环境损害赔偿资金管理、生态环境损害赔偿信息公开等方面制定管理办法。据统计各地共计制定及印发磋商、调查与鉴定评估、资金管理等配套文件200多个，初步建立了支撑改革的制度框架。

各省、市在制度试行阶段也形成了一批经验做法。如：吉林、江苏、绍兴等地，一是分别通过建立生态环境损害评审专家库、建立生态环境损害鉴定评估专家库、成立专门的环境污染损害鉴定评估中心为生态环境损害赔偿制度试行提供技术支持;二是细化生态环境损害赔偿适用范围，使其更符合地方实际。此外，吉林省通过开展生态环境本底调查，建立了要素完备、科学完整的生态环境质量基础数据库，为生态环境损害鉴定评估提供科学有效的基础数据支撑;同时把生态环境污染强制责任保险制度和生态环境损害赔偿制度有效结合，前者作为后者的有力保障，有利于提高企业的赔偿能力，确保生态环境损害赔偿制度落实到位。绍兴市通过制定小型生态环境损害案件简易鉴定评估与赔偿程序，简化生态环境损害赔偿流程，提高工作效率;同时形成了货币赔偿、修复、替代修复、异地修复、司法修复等损害赔偿手段，建立了生态环境损害修复项目库，丰富了赔偿义务人赔偿责任的承担方式。江苏省对损害巨大、社会影响极坏、群众关注度高的生态环境损害案件提出惩罚性赔偿，对损害责任主体以及公众起到良好的警示教育作用。重庆、贵州等省份将生态环境损害赔偿制度改革工作纳入各级生态环保督察内容和政府管理考核体系，起到强化本区域改革工作的督导考核作用。贵州、北京、河南等地探索引进律师、专家学者、环境保护社会组织代表、志愿者等第三方参与磋商，保障生态环境损害赔偿信息公开与公众监督。

4 结论

国外生态环境损害赔偿制度的研究主要集中在生态环境损害赔偿主体、赔偿范围、损害评估等方面，通过专门立法、不断健全执法和司法体系、设立评估方法和程序、充分发挥环保组织和社会公众的作用，已经形成了规范的、可操作的生态环境损害赔偿制度。目前我国部分省市通过典型案例研究以及配套制度制定已基本建立起生态环境损害赔偿制度体系，赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等基本得到明确，也形成了相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制。但仍有一些省市仍需在总结各改革成熟地区实践经验基础上加快建立完善本省生态环境损害赔偿制度体系的步伐。

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收稿日期：2020-10-17

作者简介：李艳菊（1994-），女，汉族，硕士研究生，助理工程师，研究方向为生态环境损害赔偿。