税收征管体制改革对国库工作的影响分析

刘玥

摘要： 2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。同年6月，全国各省级及计划单列市国税局、地税局合并统一挂牌，税收征管体制改革正式拉开序幕。同年7月，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，明确改革的目标和主要任务是改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构、划转社会保险费和非税收入征管职责、构建高效统一的税收征管体系等。人民银行经理国库有必要与改革后税收征收模式重新对接，这对国库业务流程和管理造成一定影响，对国库监管履职提出了新要求。本文对相关情况进行总结和分析，以促进更好地履行经理国库职责。

关键词： 税收改革 国库 征管体制

一、税收征管体制改革：政策回顾

我国现行税制来源于1994年的分税制改革，在当时中央财政收入持续减少的背景下，随着社会主义市场经济体制改革目标的建立，确立了“分税制”财政体制，对税收管理权限进行了划分，并建立了适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。随着经济形势的不断变化，各项财税体制改革的不断更替，分税制税收征管模式已逐渐出现弊端，税收征管体制改革成为时代发展的必然。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》明确规定：将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责;为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。2018年7月20 日，《国税地税征管体制改革方案》正式公布并明确提出，先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责，并规定从2019年1月1日起，各项社会保险费交由税务部门统一征收，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。改革实现了分税制模式转换，由一个税务机构统筹负责所辖区域内各项税收、社会保险费及其它非税收入的征管，构建了新型财政管理体制。

二、税收征管体制改革成果

税收征管体制改革彻底打破原国税地税之间的壁垒，有效实现优化整合。对税务机关来说，“二合一”给税务管理带来了诸多好处，例如国地税系统打通、数据共享，使得税收风险管理机制中的诸多难点也迎刃而解，税务征管能力、征管质效全面提升。对纳税人来说，一方面大大节省了业务办理时间及成本，另一方面增强了企业缴纳社会保险费的强制性。改革带来的变化无疑是巨大的，随着改革向逐级接收社会保险费和非税收入征管职责划转等领域纵深推进，也为人民银行经理国库工作带来了新的挑战，国库应以此为契机，进一步发挥优势、履行职责，为改革和经济社会发展贡献国库力量。

改革推行一年多来，省、市、县三级新税务机构完成了对外挂牌，税务系统已实现原国税地税业务“一厅通办”，由两个机构、两支队伍、两套信息系统完成“六个统一”，形成了规范高效的税收体制的雏形，有效降低了征管成本，节约了纳税人的纳税成本。另一方面，社会保险费及非税收入征收职责的划转稳步推行中。以济南市为例，2019年2月，济南市辖内机关事业单位社会保险费统一由社保部门征收划转至税务部门征收，2019年6月，部分城乡居民社会保险费征管职责划转税务部门。济南市及所辖各区社会保险费全部在营管部入库，省级社保业务交付营管部办理;部分中央级非税收入已实现由税务部门发起指令，通过横向联网系统直缴入库。此次征管体制改革扩大了直缴入库的财政资金范围，并为实现社会保险费、非税收入及其他财政资金逐笔直缴入库以及由国库直接拨付到最终收款人，即真正的国库一本账提供了可能。

三、税收征管体制改革对国库工作的影响及挑战

（一）增强了人民银行在国家治理中的作用

征管体制改革将社会保险费、非税收入划归到税务部门征收管理，人民银行经理国库业务范围进一步扩展，职能得到进一步发挥。社会保险费收入作为居民重要的保障性收入、非税收入作为财政收入的重要来源，统一通过国库部门收缴，再参与到国民收入的再分配中，提高了国库在优化资源配置、提高公共服务水平和调节经济利益主体行为等方面的作用，并增强了国库部门在财政预算执行过程中的监督地位及信息反映能力。人民银行在国家治理中的基础性、保障性作用更加凸显。

（二）征收机关合二为一，简化了部分业务

原国税地税机构合并，国库所开设的征收机关账户减半，各国库相关系统参数设置数量减半，报表份数、会计档案数量也随之减少，保管成本相应降低，对账工作量及压力减小。串征收机关的差错将不再存在，减少了税收征缴入库差错率及更正业务量。同时国库与征收机关的沟通更为简化、便捷，工作效率得到进一步提高。

（三）增加了国库部门业务量

征管体制改革后，社会保险费缴费方式发生了重大变化，以济南市为例，按缴费对象分为机关事业单位社会保险费及居民两费。其中单位缴纳社会保险费可通过税务与银行就社保发放单位账户签订委托划款协议或单位直接到社保大厅的税务窗口（或税务机关办税大厅）申报，将社保资金直接通过TIPS系统缴入国库。在社保部门备案的城乡居民到与税务部门签订协议的缴费银行缴费，税务部门再汇总后通过TIPS系统缴入国库。另一方面，国库原则上根据财政部门电子划款指令或纸质划款凭证等按旬将社会保险费汇总划转至相应财政专户。国库部门同时承担起税收、非税收入、社会保险费的收付职责，业务量及核算压力大幅增加。

（四）对国库核算效率及服务水平提出更高要求

稅收征管体制改革是一场全国税收工作的重大改革，引起社会各界关注，不仅直接改善了纳税人办税体验，更增强了纳税人权利意识。尤其是国地税部门合并后，“一厅通办”避免了纳税人“来回跑”，并通过统一资料报送、简化纳税流程，降低了纳税人的纳税及退税业务办理成本，加快了办理速度。另外，非税收入通过完成征缴职能划转并建立健全征缴体制后，依托完善的金税三期系统及电子税务局，可以逐步实现纳税人、缴费人在家办税缴费。经过改革利民便民成效的广泛宣传及税务机关服务水平不断提升的对比作用影响，纳税人对于国库这一业务处理最终环节的了解及认识明显加深。国库如何顺应时代发展、业务状况变化及政府部门角色转化，在人员规模不变的条件下，进一步提升业务能力、提高服务质效，以满足纳税人日益增长的要求，成为国库面临的一大挑战。

四、税收征管体制改革对国库工作产生的问题

（一）国库业务缺乏具体的政策法规指导

国家发布《深化党和国家机构改革方案》规定从 2019 年开始由税务部门统一征缴社会保险费及非税收入。2019年4月4 日，国务院办公厅正式发布《降低社会保险费率综合方案》，决定企业职工各险种原则上暂按现行征收体制继续征收，“成熟一省、移交一省”，机关事业单位和城乡居民社会保险费征管职责如期划转至税务部门。另外，非税收入仅实现了部分中央级收入划转，在划转征管职责及征收主体过程中仍缺乏制度约束和法律依据。顶层制度缺失，致使国库部门无法就办理社会保险费和非税收入相关业务制定可操作性强的规范性制度。

（二）国库事中监督职能难以发挥

税收征管体制改革后，国库业务范围涵盖了由银行代收并直缴入库的非税收入及社会保险费，相应的事中监督范围得到进一步扩展，但难见实效。一是非税收入划转规模仍然较小，现在仅有部分中央级非税收入完成划转。二是《关于平稳有序做好社会保险费征管职责划转后征缴工作的通知》明确规定“财政部门原则上按旬以电子划款指令或纸质划款凭证通知国库部门将社会保险费汇总划转至相应财政专户。”从制度层面限制了国库在社会保险费支出环节的监督力度。三是社会保险费征缴流程限制，例如国库对于采用签约划款或银行代收方式汇总入库的社会保险费收入，仅履行了资金征收职责，难以进行实时监督。

（三）信息不对称影响了国库数据的完整性

国税地税机构合并后，伴随着金税三期工程系统的整合，原来分属于国税、地税的信息实现聚合，并已实现与国库无缝对接。但新划转税务机关征收的社会保险费数据交换不完全，缴费人报送的数据、第三方数据、业务部门现有的数据无法进行交叉分析和有效利用，使得国库端社保缴费信息不完整，未实现实时查询。另一方面，国库计付社会保险费利息为汇总核算，不能为财政部门提供以险种分类计息的精确数据。

五、相关建议及对策

（一）加强制度建设，推动体制改革

税收征管体制改革是税务机构行使公共权力的一种方式，体现了人民银行国库部门经理国库的法定职能。财政、税务、人民银行、人社等部门应从项目审批、标准制定、征收管理、财政分配资金使用等方面着手，联合制定统一的管理条例，明确政策执行标准，统一改革进度，消除政策执行上的差异，维护税收公平。各地政府可会同人民银行国库部门根据当地的实际情况，制定社會保险费及非税收入管理工作的推进方案及实施细则，例如对险种的限缴期限、入库级次、征收方式等进行明确，提高国库业务办理可操作性及规范性，切实完成各项政府资金收缴工作，并进一步深化“放管服”改革。

（二）信息聚合，构建一体化运行管理体系

通过完善国库信息处理系统，增强信息处理能力，为实现税费逐笔直缴入库提供技术保障;改造税务征收管理系统、完善税务登记制度，进一步将税收、社会保险费及非税收入征管业务流程与金税工程三期系统、国库信息处理系统进行功能整合，全面提升信息交换的完整性，并建设分工有序、密切配合、数据共享的财政资金收支管理体系。通过提升国库数据的完整性，进一步利用国库数据这座“金山”，充分发挥国库反映职能，为征管体制改革及宏观经济决策提供科学依据。

（三）打造专业队伍，优化业务流程，提升服务质效

一是及时补充国库人员，选取业务能力强、接受能力快的工作人员，打造专业队伍，并进一步加强人员管理，规范职业操守。二是通过岗位调整和流程优化，有效整合国库资源，发挥最大效能。三是转变理念，以纳税人需求为导向，从业务流程再造、优化要素配置着手，深挖内部潜力，不断提升业务效率，持续提高服务质效，促进改革扎实推进。

（四）进一步加强部门协调，促进高效联动

一是进一步明确征管体制改革各项工作涉及部门的职责任务，加强与税务部门沟通协调，建立联席会议制度，理顺征缴业务流程，顺畅各项税收国库端入库路径，及时解决改革过程中出现的各种问题和难点，提高工作效率。二是持续开展征管体制改革等政策学习和培训的专项活动，共同提升履职能力，形成工作合力。

参考文献：

[1]任超，杨阳.“关于创新纳税服务体系运行效能的研究”.《数码设计》.2017年9月.

[2]巴晴萱.“关于第三方支付办理政府资金收支业务的思考”.《金融天地》.2018年1月.

[3]吴德军.“税收征管体制改革对国库的挑战”.《中国金融》.2018年22期.

[4]高培勇.“建构于分税制基础上的税收征管体制改革”.《税务研究》.2016第2期.

[5]李林木.“税收征管体制的根本性改革”.《群众》.2018年第18期.

作者单位：中国人民银行济南分行营业管理部