全球气候变化治理的新形势与联合国的新使命

石晨霞

（上海国际问题研究院 欧洲研究中心，上海 200233）

对全球气候变化治理而言，2020年是极为关键的一年，因为《巴黎协定》即将实施，各缔约方将提交更新的国家自主贡献（NDCs）方案和到2050年的长期温室气体排放发展战略。而对联合国而言，2020年是其成立75周年，我们需要对这一当今世界最具代表性、权威性和合法性的政府间国际组织进行分析和反思。除此之外，一场突如其来、席卷全球的新冠肺炎疫情也使2020年注定成为人类发展史上不同寻常的一年。从目前的情况看，这场疫情对包括全球卫生治理、气候变化治理在内的全球治理无疑造成强烈冲击和复杂影响，甚至将加速全球化和全球治理的退潮。

在此背景下，我们应当如何认识和理解当前全球气候变化治理面临的新形势和新问题，如何从气候变化治理的角度再认识、再审视联合国的使命与价值，以及在当前的形势下如何看待未来联合国框架下的全球气候变化治理的发展前景等，对上述问题的回答成为本文的主要内容。

一、全球气候变化治理的新形势

气候变化问题有其自身的特殊性，这相应地要求全球气候变化治理要及时回应这种特殊性，但是现实的治理体系、治理行动却未能有效回应，从而使这些问题构成了几对矛盾，这也是当前全球气候变化治理面临的主要问题。

第一，气候变化问题的紧迫性与全球气候变化治理的迟滞性。当前，气候变化问题的紧迫性愈发凸显。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的第五次评估报告，气候变化不仅对包括大气、海洋、冰冻圈、海平面等自然系统造成广泛影响，而且对包括粮食安全、水资源、人类健康、社会经济发展等人类系统也造成冲击。[1](p6-8)更为重要的是，这种影响比人们预期的要快得多。另外，据2019年气候行动峰会期间发布的科学报告显示，2019年7月是有记录以来全球气温最高的一个月，[2](p2)并且热浪、干旱、洪水、气旋、野火等各种极端天气频频袭击世界各国。与此相对应，2015—2019年，温室气体（GHG）的排放又达到新的水平，其中二氧化碳增长了近20%，这一增长率高于之前的五年（2010—2014年）。[3](p3)由此可见，气候变化问题日益严峻，气候变化影响日益显现，人类也开始切身感受到气候变化的影响和冲击，而应对这些问题均指向一个目标，加强全球气候治理。

但是，作为应对气候变化问题的主要机制和平台，联合国框架下的全球气候变化治理却迟滞不前、行动迟缓，与气候变化问题的紧迫性形成强烈反差。自2015年《巴黎协定》通过以来，国际社会就在如何实施该协定的问题上争吵不休，谈判屡陷僵局。在发展中国家最关注的资金、气候援助等问题上，发达国家兑现承诺的行动迟缓。另外，《巴黎协定》尽管确立了在21世纪末将全球升温控制在工业化之前水平的2℃以内的目标，但从现有的减排力度来看，这一目标恐怕难以实现。据科学家估计，按照目前的减排力度，到21世纪末气温将升高3℃。而且，根据IPCC《全球升温1.5℃》特别报告，为了避免气候变化对人类社会造成广泛的、不可逆的影响，应该将全球升温控制在工业化之前水平的1.5℃。但是，如果按照目前的气候变化速度，到2052年全球气温就将升高1.5℃。[4](p6)这意味着人类社会在21世纪下半叶将面临极为严峻的气候问题，届时气候变化的影响将更为显著，对人类社会造成的危害也将更大。

上述两种情况反映了当前全球气候变化治理的现实。一方面，气候变化问题迫在眉睫，影响日益显著；另一方面，国际社会合作应对该问题的行动速度迟缓、行动力度不足，这构成了全球气候变化治理的一对矛盾。这种状况在一定程度上反映了“吉登斯难题”仍然存在，国际社会对全球气候变化治理“得过且过”的心态仍然存在，这也是未来气候变化治理需要解决的主要问题之一。

第二，气候变化问题的全球性与多边主义的式微。气候变化问题的根本特征是全球性，气温的上升及其影响也是全球性的。尽管气温上升对不同国家的影响程度有所不同，即各国的气候脆弱性存在很大差异，与此相应，各国应对气候变化的能力也千差万别。但是，随着全球极端天气发生频率的上升，以及气候变化对人的健康、生物多样性的影响显现，这对世界各国来说都是严峻挑战。另外，与其他的国际问题如贸易、水资源问题相比，气候变化问题的全球性特征可能更为明显。首先，与贸易问题相比，气候变化问题的公共性更突出。贸易问题可能更多涉及不同国家在价值链中的地位和角色，是一种线性的分工体系，不同国家可以有不同的位置和选择，也可以选择不融入这一体系。而气候变化问题不同，世界各国在气候系统这个整体面前是无差别的，各国不可以选择气候系统，也不可能回避气候系统。[5](p126-128)由此可见，气候变化问题的这一特点要求全球合作应对。其次，与同样作为自然系统的水资源问题相比，气候变化问题的全球性也更为明显。就目前的情况来看，水资源问题更多出现在全球各区域，比如中东地区、中亚地区以及中国与东南亚国家之间等。尽管具有全球意义，但重点是区域国家之间的合作。但气候变化问题显然不仅仅是一个区域层面的问题，也难以在区域层面解决，只能依靠全球合作。

全球性问题必然要求全球性合作，这是毋庸置疑的，在气候变化问题上没有哪个国家可以独善其身，也没有哪个国家可以独自应对，单边行动在这种问题上基本无解。而全球性合作的基础是多边主义，也是国际合作的基本理念，但目前多边主义面临诸多挑战。一是美国的“退出”行为、单边主义对多边主义形成挤压，而且美国的行为也在一定程度上影响了其他国家。二是世界经济遭遇严重衰退，也将从根本上影响多边主义的发展，也助推了保护主义和民族主义的抬头。三是奉行多边主义力量的削弱。欧盟以及欧洲国家一向是多边主义的积极倡导者和践行者，但近年来，由于欧盟深陷经济危机、债务危机、难民危机、恐怖主义袭击、疫情等多重危机之中，而且还遭遇英国“退欧”这样的严重损害一体化发展的历史性问题，因此欧盟几乎已经没有太多精力去顾及多边主义，至少在维护多边主义方面变得更为务实。所有这些因素导致多边主义的式微，并将在近一段时期内持续。而这将严重拖延全球气候变化治理进程，削弱国际社会及时应对该问题的力度和决心。

具体在气候变化问题上，对多边主义最直接的冲击是美国退出《巴黎协定》。尽管一些研究认为，美国的退出不会影响国际社会对气候变化治理的整体进程，但不容忽视的是，作为一个排放大国，美国的退出将在资金、技术、气候治理的有效性方面造成全局性影响，必然会制约全球气候变化治理集体行动的顺利推进。

气候变化问题的全球性与多边主义的式微又构成了当前全球气候变化治理的一对矛盾。气候变化治理需要全球性合作，但多边主义受到侵蚀，导致国际合作受挫。这也是当前全球气候变化治理面临的另一种困境。

第三，气候变化问题的复杂性与气候变化治理领导力的缺失。在20世纪70年代末，气候变化问题从一个科学界讨论的问题进入国际政治领域，并逐渐引起广泛关注，其早已超越了气候变化问题本身，而成为一个国际政治热点问题。由此，气候变化问题也变得越来越复杂，主要表现在以下几个方面：一是气候谈判本身的复杂性，由于涉及不同类型的实体或参与方的不同利益，同时需要平衡短期利益与长远利益、国家利益与国际利益，这使气候谈判变得异常复杂，因此屡屡陷入僵局。二是气候变化问题涉及发展、经济（贸易、投资）、安全、人权等各领域，需要平衡好其与上述各领域问题的关系，这使得气候问题变得更为复杂。[6](p78)例如，在很多发展中国家，如何平衡经济发展与节能减排的问题始终是个难题。又如，气候变化导致的极端天气使得气候脆弱国家陷入发展困境甚至威胁人的基本生活和生产，这无疑又加剧了气候变化与基本人权的张力。[7](p84-85)三是气候变化是一个涉及历史、现实、未来三者关系的问题。一方面，气候问题要平衡历史与现实的关系，这集中体现在发达国家与发展中国家围绕历史责任的争论上，进而反映在对“共同但有区别的责任”原则的争论上，而这一问题是发达国家与发展中国家长期以来争议的核心与焦点。[8](p319-320)另一方面，气候问题又要平衡现实与未来的关系，平衡这一代人与子孙后代的关系，因此需要从现实的角度考虑未来的问题，同时也需要从未来的角度回应现实的问题。综上所述，气候变化问题是一个综合性问题，其复杂性可见一斑。

气候变化问题的复杂性对全球气候治理提出了更高的要求，也需要治理体系具备相应的领导力，凝聚各方共识，协调各方利益，维护共同价值，推动整个治理体系的发展与进步。但遗憾的是，目前全球气候变化治理体系缺乏这种领导力。首先，欧盟曾是全球气候变化治理的领导者，无论是价值理念、规范引领，还是机制建设、议题设置等，欧盟都具有突出的领导力。但近年来，欧盟自身屡受重挫，欧洲一体化前途未卜，这限制了其在气候变化问题上领导力的发挥。当然，尽管欧盟目前在气候问题上仍然具有影响力，但受制于多种因素，其影响力和领导力均大不如前，也很难在气候变化治理体系中独自发挥强有力的领导作用。其次，美国退出《巴黎协定》意味着其主动放弃了对全球气候变化治理的领导与引领，这无疑会导致气候治理体系领导力的急剧下降。最后，作为气候变化治理体系中迅速崛起的国家，中国近些年在该领域的行动力和影响力上升有目共睹，而且未来将在该领域扮演更重要的角色，但是客观地讲，中国目前还不具备完全的领导力，这体现在对整个体系的价值塑造、规范引领、机制创新等各方面，中国目前对该领域的影响更多源自其硬实力，而非软实力。由此可以认为，目前全球气候变化治理体系缺乏强有力的领导力，而这个问题与气候变化问题的复杂性构成这一领域的又一对矛盾。[9](p101)

第四，新冠肺炎疫情对全球气候变化治理的复杂影响。目前，新冠肺炎疫情在全球蔓延，其对人类的生命安全和身体健康造成威胁，同时也对人类社会的整体系统将产生深远影响，包括经济、社会、安全、政治、国际合作等方方面面都面临严峻挑战。近期，联合国秘书长古特雷斯称此次疫情是二战结束以来人类遭遇的“最严重的危机”。[10]联合国大会于4月2日通过决议，称“认识到疫情对国际社会造成‘前所未有’的影响”。[11]4月14日，国际货币基金组织发布《世界经济展望》报告，预测2020年世界经济将萎缩3%；随着疫情的持续和加剧，6月下旬，该报告又进行了更新，预测2020年世界经济将萎缩4.9%。从这些方面可以看到新冠肺炎疫情对国际社会造成的冲击。

在此背景下，如何评估新冠肺炎疫情对全球气候变化治理的影响和冲击是准确把握治理新形势的关键之一。从目前的分析来看，一些研究认为，受疫情影响，经济活动放慢甚至停滞，二氧化碳的排放量明显减少，2020年全球的碳排放量将下降5%，这是自二战结束以来碳排放下降幅度最大的一次。[12]但是，这种减排成绩是以严重的经济停滞和衰退为代价，是一种消极减排、被迫之举，不具有可持续性。与之相对，值得注意的是，新冠肺炎疫情对全球气候变化治理的冲击更为直接、严重。首先，2020年4月2日，《联合国气候变化框架公约》秘书处和英国、意大利共同决定，原定于2020年11月9日举行的第26届联合国气候大会（COP26）将推迟至2021年举行，这是对气候变化治理最直接的冲击。其次，目前世界各国都将精力集中于抗击疫情、恢复经济，气候变化这种“遥远的问题”恐怕短期内很难重新回到之前的关注度。再次，受疫情影响，世界经济面临严重衰退风险，世界各国的经济状况都不乐观，在此背景下，很难期待国际社会在气候变化问题上会投入更多资源和精力。最后，新冠肺炎疫情直接冲击国际合作，到目前为止，有效的多边合作并未得到充分彰显，而国家之间相互指责、推卸责任则成为主流，这严重损害了国际合作的基础，也将造成持久的负面影响。因此，可以认为，新冠肺炎疫情使原本面临窘境的全球气候变化治理雪上加霜。

二、联合国在全球气候变化治理中的新使命

作为推动全球治理尤其是气候变化治理的关键力量之一，联合国具有特殊的作用和使命。面对目前全球气候变化治理的新形势和新特点，以及严峻的新冠肺炎疫情形势，联合国应该发挥什么作用，又将承担什么样的新使命，以及将如何完成新的使命？这些问题都将直接影响全球气候变化治理的发展进程。

第一，维护多边主义、促进多边合作是联合国的核心使命。多边主义是国际合作的基础，多边合作是应对全球气候变化问题的根本途径。面对气候变化问题日益紧迫的现实，以及愈发严峻的国际合作形势，唯有更好地维护多边主义，促进多边合作，才能真正有效应对气候变化，减少气候变化带来的各种风险与冲击，这是国际社会的共同责任。但是，作为国际社会最具代表性与权威性的政府间国际组织，联合国在维护多边主义、促进多边合作方面承担着更为重要的责任与使命，也应该发挥更为积极的作用。

首先，联合国当前应该着力避免多边主义进一步受到冲击，维护好现有的多边合作水平。近几年，受民粹主义思潮的影响，一些国家的政治生态发生变化，在对外政策和国际合作方面变得更为保守，[13](p38-41)不愿在气候变化问题上承担更多责任，也不愿在该问题的国际合作上投入更多资源和精力。这种变化总体上不利于全球气候变化治理的推进，也在不断侵蚀气候变化问题上的多边合作。因此，联合国需要做出相应的努力，例如，通过不断加强对气候问题科学研究的力度，及时向国际社会传递科学信息，使国际社会和各国民众了解气候变化的灾难性后果和应对气候问题的紧迫性，呼吁各国采取更强有力的措施。又如，适时召开气候变化会议，加强对各方利益的协调，凝聚共识，使气候变化治理向前推进。在此基础上，避免气候问题上的多边合作倒退或陷入困境。

其次，努力降低美国退出《巴黎协定》造成的“示范”效应。美国的退出对全球气候变化治理无疑是个坏消息，但是联合国应该努力将这种不良影响降低，避免其他国家跟随美国在气候变化问题上“开倒车”或“不作为”。尤其是在经济形势日益严峻的背景下，不排除一些国家可能会出现犹疑或摇摆的立场或态度。因此需要联合国发挥积极的沟通与协调作用，并加强动员能力，避免再次出现类似美国“退群”行动对多边合作造成冲击。

再次，稳步推进气候变化多边合作，在落实《巴黎协定》的进程中提升多边合作。2020年《巴黎协定》正式开始实施，联合国应该借此积极推动多边合作。一是要加强与主要大国和国际组织的沟通与交流，推动其在气候变化治理中贡献资源与力量。二是要保持对中小国家和气候脆弱国家的支持与帮助。同时，在《巴黎协定》实施过程中及时回应各方利益和诉求，并利用联合国的合作平台及时协商解决，从而推动多边合作迈上新的台阶，更好地服务于人类应对气候变化问题的事业。

第二，协调大国合作是联合国推进全球气候变化治理的重中之重。在全球治理中，尽管非常强调多元行为体的共同参与，也强调大小国家之间的平等地位与合作共赢，但是在现实中，大国的作用毋庸置疑，大国凭借其综合实力对治理规则的建构、合作框架的确立、合作成果的落实、相关合作方的维系或分化均具有不可替代的作用和影响。[14](p35-38)因此，推动大国合作是全球治理能否顺利发展甚至成功与否的关键。而对于全球气候变化治理而言，大国之间的合作与协调也至关重要。事实上，气候变化治理历程中每次重要突破都离不开一些大国的协调与合作。例如，《巴黎协定》的顺利通过也是在美国、中国等主要大国前期多次协调的基础上实现的，同时作为当时的东道主，法国等欧洲主要大国也为《巴黎协定》的通过发挥了极为重要的作用。可以认为，没有大国的协调与合作，全球气候变化治理举步维艰。

针对目前的形势，联合国需要进一步加大力度积极协调大国合作，才有可能使气候变化治理不至于陷入停滞或倒退。由于美国即将正式退出《巴黎协定》，因此联合国需要谋划在没有美国参与情况下的全球气候变化治理，尤其是保持其他主要大国的合作动力和治理投入。首先，在资金方面，气候变化治理始终面临捉襟见肘的窘境，发达国家的资金承诺也迟迟未能兑现，严重影响治理实践的推进。其次，在减排力度方面，按照目前的情况，有研究显示，如果要实现《巴黎协定》所设定的到21世纪末全球升温控制在2℃的目标，那么2020—2030年全球平均每年减排3%；如果要实现升温1.5℃的目标，那么2020—2030年全球平均每年减排7%。而这种减排力度是目前的4倍，意味着未来10年，国际社会要付出4倍的努力才有可能实现目标。[15]基于此，联合国需要在该问题上与主要国家尤其是排放大国积极协调，努力加强其在减排力度方面的持续作为，因为排放大国是应对这一问题的关键。再次，在技术方面，目前掌握节能、低碳技术的国家主要集中在发达国家，尤其是欧美主要大国。而技术的应用对于减排具有直接、明显的作用，因此这也需要联合国发挥协调中心的作用，推动技术转移，真正使技术服务于发展中国家的节能与减排。而且，在一个缺乏领导力的治理领域，联合国需要扮演更重要的角色，协调好大国关系，促进其积极作为，并在此基础上调动多元行为体的积极性，从而推动联合国框架下全球气候变化治理体系的发展。

第三，加强发展中国家适应气候变化的能力建设是当前联合国在该领域的基础性工作。面对日益严峻、紧迫的气候变化形势，一方面，国际社会要加强合作，强化减排力度，力争在减排方面取得积极进展，正面应对气候变化问题。另一方面，也需要在适应方面做好准备，使发展中国家尤其是气候脆弱的发展中国家免于遭受气候变化带来的冲击和灾难，提升其适应气候变化的能力，这是一种保障性措施。这两方面事实上各有侧重，减排方面主要侧重发达国家和排放大国，而适应方面主要侧重发展中国家和排放小国。综合做好两方面工作是联合国的重要使命，也是气候变化治理的题中之义。从适应的角度来看，一些发展中国家尤其是落后的小岛国家，其本身的经济活动规模有限，整体碳排放量很少，但是其对气候变化的敏感性很高，气温的上升会直接影响其生存和发展，因此提高这些国家的适应能力不仅是对其生存权和发展权的保障，也是国际人道主义的重要内容。

具体而言，在适应问题上，联合国需要在以下几个方面发挥积极作用。首先，维护发展中国家利益，帮助气候脆弱国家提高适应能力。在气候变化问题上，一些发展中国家天然处于弱势，对气候变化的承受力有限，因此它们在国际舞台上也是要求减排最激进的一些国家。而联合国历来是以维护发展中国家利益为己任，在气候变化问题上，联合国也应坚持这一立场，积极回应发展中国家的利益和诉求。其次，联合国宜根据IPCC的评估报告和UNEP的《排放差距报告》以及世界气象组织的相关报告，帮助气候脆弱国家综合评估在当前的减排力度下，气温上升对其的影响和冲击力度，包括对生产、生活的影响，对经济社会发展的影响，对人的健康的影响，等等。在此基础上，提高这些国家对气候变化的适应能力。同时，帮助发展中国家制定适应气候变化的国别方案，根据其不同地理环境、经济社会发展情况、人口密度、水资源禀赋等情况，制定有区别的适应方案，这项工作也是落实《联合国2030年可持续发展议程》的重要内容。[16](p19-20)再次，适应问题根本上也是一个资金问题，因此联合国也需要为气候脆弱国家筹集更多的适应资金，使其逐步具备一定的气候变化适应能力，以应对日益恶化的气候形势。总体而言，一些发展中国家面临的气候威胁更为直接和严峻，也是气候治理体系中的薄弱环节，这需要国际社会给予应有的关注，联合国也应该为气候脆弱国家提高适应能力做出应有的贡献。

第四，做好新冠肺炎疫情对气候变化治理影响的评估与应对工作是联合国的当务之急。当前，新冠肺炎疫情肆虐全球，国际社会的首要任务是抗击疫情。同时，疫情对世界的影响也是全方位、综合性、深远的。从气候变化治理的角度来看，目前联合国亟须对新冠肺炎疫情的影响或冲击进行综合评估和分析，并做好应对。

首先，联合国气候问题的相关机构、机制应该适时评估新冠肺炎疫情对气候问题及其治理的影响或冲击，发布相关的评估报告，为各国决策提供参考。具体而言，评估报告可能需涉及新冠肺炎疫情与气候变化问题是否存在联系，新冠肺炎疫情对碳排放的短期影响及长期影响，新冠肺炎疫情对气候变化问题的国际合作有何影响和冲击，新冠肺炎疫情对《巴黎协定》的实施会产生何种影响，新冠肺炎疫情是否会加剧气候变化治理中的南北矛盾，新冠肺炎疫情是否会使应对气候变化的资金问题更加严峻，等等，这些问题是目前国际社会比较关注的问题，也与气候变化治理紧密相关。通过综合评估，才能对气候变化治理进行相应的调整，以更好地适应新的要求和形势。

其次，联合国要在分析、评估疫情对气候变化治理影响的基础上，动员国际社会采取积极措施予以应对。目前，联合国机构也积极投身于抗疫活动中，如联合国环境规划署积极发挥自身优势，在影响环境的化学品、医疗废物处理方面采取行动。[17]另外，在气候变化问题上，联合国应该处理好因疫情推迟的气候大会的相关工作，着力保持各缔约方在落实《巴黎协定》方面不后退，在确定2050年长期碳排放发展战略方面不退缩。此外，联合国需要加强与区域组织之间的合作，共同推动气候变化治理有所进展。联合国还要重视发挥非政府组织、企业、专业人员的作用，在应对气候变化的过程中充分调动各种行为体的积极性，共同实现气候变化的有效治理。

再次，新冠肺炎疫情也以一种特殊的方式给气候变化治理敲响了警钟，即面对全人类的危机，全球合作的高度、强度、广度与深度影响着应对危机的时间、成本与成效，[18]也对危机造成的后果产生影响。另外，需要重视对危机的预防，因为与危机造成的后果相比，预防的成本相对较低。这些问题对于气候变化问题同样适用，两者都是全人类面临的危机，因此从这个意义上讲，包括联合国在内的国际社会有责任在疫情之后重新思考应对气候变化问题的力度、强度与速度的问题。正所谓前车之鉴、警钟长鸣。

三、联合国在全球气候变化治理中的优势与局限

与其他的全球治理行为体相比，联合国有其特殊性和独特的优势，这是其在过去40多年中推动气候变化治理不断发展的重要基础，也是其在严峻形势下完成新的任务和使命的重要保障，更是未来联合国维护人类生态安全、实现气候治理目标的重要抓手。与此同时，联合国在全球气候变化治理中的角色与作用也存在一定局限性，这也是其屡遭诟病的主要原因。因此，如何客观、准确地认识和评估联合国在全球气候变化治理中的优势与局限显得十分必要，这也是推动联合国自身改革以及整个治理体系不断完善的重要基础。

在气候变化治理中，联合国的优势主要体现在以下几个方面。第一，权威性和广泛的代表性。从联合国参与全球气候变化治理的整体进程及其扮演的角色来看，联合国天然的优势是长期以来确立的权威性和广泛的代表性。在气候变化问题上，联合国自始至终都是国际合作的主渠道，联合国框架下的全球气候变化治理是国际社会应对气候问题的核心和首要平台。联合国的权威性使其能够在气候变化治理中具备较强的国际动员能力；而广泛的代表性使其能够反映国际社会的共同利益，体现治理的民主价值，同时，广泛的代表性也是联合国权威的重要来源之一。[19](p15)正是基于这一独特的优势和资源，联合国能够推动全球气候变化治理不断迈上新台阶，也使其成为应对气候变化最合适的平台。

第二，联合国在气候变化领域拥有完备的合作机制和机构，这是联合国的重要优势和资源，也为气候变化治理创造了现实条件。首先，以《巴黎协定》《京都议定书》《联合国气候变化框架公约》为代表，联合国在不同的历史阶段建构了气候变化治理的整体框架和合作机制，这是气候变化问题能够不断取得进展的根本原因，也是联合国的主要贡献。其次，每年的气候大会也是联合国推进气候治理的重要平台。《联合国气候变化框架公约》秘书处从1995年举办第一次柏林气候大会（COP1）开始，已经持续了25年。历次气候大会是国际社会进行气候谈判、相互博弈与合作的过程，尽管谈判有时会陷入僵局，但是正是在持续的谈判和相互妥协的过程中，各缔约方逐渐形成共识，推动气候治理向前发展。再次，包括联合国环境规划署（UNEP）、世界气象组织（WMO）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国贸发会议（UNCTAD）等联合国机构也从不同角度积极推动气候变化治理。这些机构、机制、会议等共同构成了联合国气候变化治理网络，共同服务于全球气候变化治理。

第三，对气候问题的科学研究与及时预警。在气候变化治理领域，联合国的科学评估工作是其重要优势。目前，IPCC发布的五份评估报告是全球气候变化治理发展的重要推力，其汇聚了国际社会数量庞大的各领域科学家，共同对气候变化进行综合评估，不仅能够客观反映气候变化问题的现实，而且给各国决策者提供了该领域最权威和客观的科学技术评估。[1](pv)因此，每份报告的发布都会引起国际社会的广泛关注。从1990年起，一系列的IPCC评估报告、特别报告、技术报告、方法学报告和其他产品已成为国际上的标准参考书目。[1](pv)除IPCC之外，包括UNEP、WMO、UNDP等联合国机构也会不定期发布气候变化相关研究报告，为国际社会应对该问题提供不同的科学支持和行动方向。可以看到，联合国系统以其强大的科学家团体和各类研究报告，为提高人类对气候问题的科学认知、加强国际合作、为主权国家政府决策提供参考或咨询、提高应对气候问题的科学性等方面发挥了不可替代的作用。这是联合国在该领域具备的独一无二的优势。

当然，联合国在气候变化治理中也存在很多不足和局限，这也是造成联合国框架下的全球气候变化治理遭到诟病的重要原因，也是联合国目前及未来需要着力改善与解决的问题。

第一，治理效率低下问题。联合国的效率低下并不是一个新问题，但该问题持续存在，美国甚至在2017年以效率低下为由试图缩减对其预算经费。此外，效率问题不仅存在于联合国的内部行政问题上，也存在于其推动的全球治理问题上。联合国的文山会海是国际社会长期普遍诟病的，而且内部行政程序繁杂，行动效率低下。尽管近些年联合国的改革一直持续，包括秘书处在内的行政系统均在进行改革，其中也包括提高工作效率的内容，但是现实的效果似乎并未达到预期，恐怕效率问题仍将在未来一段时期内困扰联合国，损害其国际形象。联合国的效率低下问题也在一定程度上影响包括气候变化治理在内的全球治理，因为联合国作为国际合作的主渠道和协调中心，这都要求其精简程序、行动迅速，而它的效率低下必然会对国际合作和应对全球性问题造成负面影响，这是联合国的显著劣势。

第二，治理能力有待提高。联合国在全球气候变化治理中扮演着双重角色，一是其扮演为国际合作提供合作平台、制定合作议程、协调国际合作、监督实践行动等角色，这一重角色更多体现了其功能性价值和行政价值；二是联合国作为全球治理众多治理主体的一员的政治角色，这一重角色更强调其主体价值和政治功能。[20](p10-12)由于其所扮演的双重角色，也要求其具备较高的治理能力，但是从目前的情况看，联合国在协调能力（尤其是大国协调能力）、监督能力、资源动员能力、合作能力等方面均存在局限，这也将限制其在全球气候变化治理中发挥更大的作用，也要求其在迅速变化的世界中和层出不穷的全球性问题上，寻找新的思路和改革方案。[21]

由此可见，联合国在全球气候变化治理中具有独特的优势和资源，这为其在新形势下完成新的使命奠定了基础，但是，联合国长期面临的效率和能力问题也将在一定程度上制约其完成新使命的力度和效果。

四、联合国框架下全球气候变化治理的前景

面对当前气候变化问题日益严峻、紧迫的形势，以及全球气候变化治理行动的迟缓、合作难度加大的现实，加之突如其来的新冠肺炎疫情的强烈冲击，联合国框架下的全球气候变化治理恐在短期内将面临严峻挑战，整体推进速度将放缓。但是从长期的角度看，在疫情趋缓后，经济逐步恢复，气候变化问题的治理应该能够逐步恢复到正常的状态和水平。同时，作为一场全人类面临的共同危机，以及前期经济转型奠定的基础和技术条件的逐渐成熟，国际社会应对气候变化的动力和意愿将逐步提高，从而推动整个气候治理体系散发出新的活力。

短期内，联合国框架下的全球气候变化治理将面临严峻挑战，治理进度可能会有所延缓，减排强度有所弱化，整体治理体系内部的分歧与矛盾加剧，导致落实《巴黎协定》的行动滞后。这种挑战不仅来自气候问题本身，也来自整体形势和治理环境的不确定性。

第一，全球治理的整体发展陷入低潮，这将直接影响全球气候变化治理的顺利推进。全球治理的发展在经历了20世纪90年代的一波高潮之后，在近几年逐渐陷入低潮，整体发展迟滞不前。这既有其自身存在缺陷的问题，也受到整体发展环境越来越严峻的影响。与此相对应，各类全球性问题持续增多，对全球治理的需求也呈持续上升态势，由此而形成了全球治理在供给侧和需求侧不平衡、不适配的问题。[22](p3-5)一方面，国际社会对全球治理的需求持续增加，尤其是非传统安全问题日益威胁全人类的发展，如今年的新冠肺炎疫情在全球蔓延，对全球公共卫生治理提出了迫切要求。另一方面，全球治理本身却因种种制约发展滞后，这又会影响相应的公共产品的供给，从而加剧需求与供给的矛盾与张力，而且这两者的矛盾目前来看短期内很难缓解。[22](p52-54)这种状况会从根本上制约全球气候变化治理的发展，也将增加《巴黎协定》后续落实过程中的不确定性，包括减排强度的提高、资金规模增加、适应能力建设等均面临很大变数。这个问题是当前包括全球气候变化治理在内的全球治理体系面临的重要挑战。

第二，世界经济的衰退将严重制约联合国框架下的全球气候变化治理。当前，一方面，西方发达国家在受到2008年国际金融危机的重挫后，整体经济迟迟难以恢复，近期又遭遇新冠肺炎疫情冲击，经济面临严重衰退压力。另一方面，近几年，新兴经济体的经济增速也有所下降，经济转型升级的压力持续加大，受疫情影响，经济大幅下滑，2020年增长预期不容乐观（见表1）。与此同时，中美之间的经济竞争、博弈日益加剧，贸易战不仅使中美双方受损，更间接影响了很多其他相关国家，这无疑让世界经济发展雪上加霜。在此背景下，各国对全球气候变化治理的资金投入可能会受到影响，由于气候治理的各类基金原本就面临很大的资金缺口，而在目前状况下，这种情况可能会进一步加剧。同时，在经济形势严峻的情况下，各国减排的力度和规模也可能会有所下降。另外，受到经济衰退的影响，世界各国对推动全球气候变化治理的热情也会下降，将更多精力投入到更迫切的国家内部治理与发展问题上。基于以上因素，经济发展的动力不足将从根本上限制全球气候变化治理的推进。

第三，石油价格的走低与新能源技术的应用受挫，也在一定程度上制约全球气候变化治理的发展。气候变化问题与能源问题尤其是能源结构调整关系紧密，降低碳排放的根本途径也是持续降低化石能源的消费，降低化石能源在能源消费结构中的比重。但是，近几年，石油价格持续走低，从市场的角度看，这从成本上直接冲击了新能源的消费与能源结构的调整。2020年4月20日，受疫情影响，原油期货价格更是出现惊人的每桶-37.63美元的情况。[23]另外，与传统化石能源消费情况相对，新能源的技术推广也并不顺畅，尤其是在发展中国家的应用与推广仍有很长的路要走，因此至少在广大发展中国家，短期内新能源对减排的正效应仍然有限。

表1 IMF《世界经济展望》2020年6月预测世界及主要国家经济增长情况（单位：%）

第四，新冠肺炎疫情的强烈冲击。从目前来看，新冠肺炎疫情对人类社会的冲击是全方位的，就气候变化问题而言，最直接的影响是迟滞了国际社会应对该问题的行动，也影响了气候变化治理的正常节奏和效率。而且，如果疫情迟迟得不到控制，国际社会恐怕也难以有更多热情和雄心去协调气候问题。另外，更值得注意的是，受疫情和经济衰退的叠加影响，一些国家可能会在国家自主贡献的减排力度上有所调整甚至倒退，而一旦出现这种情况，《巴黎协定》达成过程中凝聚的国际共识就会被削弱，从而对后续的实施造成持续的负面影响。对当前的气候变化治理而言，可谓“屋漏偏逢连夜雨”，未来的发展前景的确不容乐观。

但是，从长期来看，笔者认为全球气候变化治理仍有望恢复到正常状态和水平，并逐步走出困境。这主要是基于几个因素的判断。第一，尽管气候变化治理在多个层面面临的形势均不容乐观，而且多种负面因素相互叠加，更加剧了其治理难度。但是客观而言，国际社会经过40多年的合作，在气候变化问题上已经取得了不少成就，确立了合作框架，并不断迈上新台阶，人们对气候变化问题的重视程度已达到前所未有的水平，这是气候变化治理的长期成果，也是未来发展的现实基础。而上述负面影响从目前来看未能彻底撼动气候变化治理的根基，只是在短期内对其造成冲击。另外，一些国家和国际组织也仍然在积极推动落实《巴黎协定》，例如，中国政府始终积极推动经济结构转型，重视节能减排和生态安全。欧盟于2020年3月公布了《欧盟气候法》草案，其中明确提出到2050年实现“碳中和”（carbon neutrality）的目标，这意味着欧盟将在法律上确认这一目标并采取行动。[24]联合国等国际组织在应对疫情的同时，也仍然强调应对气候变化问题刻不容缓。2020年2月16日，联合国秘书长古特雷斯在伊斯兰堡发表演讲，呼吁国际社会努力应对气候变化这一重大和紧迫的问题。[25]世界气象组织秘书长佩蒂瑞·塔拉斯（Petteri Taalas）在2020年3月23日的世界气象日的庆祝活动中也表示，国际社会需要在减排方面团结。[26]由此可见，国际社会仍然在尽力推动气候变化治理，很多应对气候变化的政策和国际合作仍在继续，这些是气候变化逐步走出困境的重要基础。

第二，从长期来看，气候变化问题的紧迫性和破坏性影响将持续显现，人们对气候变化的感知会越来越直观、明显，这从客观上将迫使国际社会不得不转变“得过且过”的观念，更加警惕和重视气候变化问题，从而加大治理力度。从现实的角度看，气候变化造成的海平面上升、水资源短缺、海水酸化、极端天气出现的频率已经越来越高，而且每年的极端天气造成的经济损失也越来越大。因此，当人类逐渐感到“切肤之痛”时，他们才会有决心去解决问题。另外，全球气候变化治理未来的发展与新一轮科技革命同步，科技的发展将助力全球气候变化治理的发展，科技的进步将为能源转型和应对气候变化问题提供更好的解决方案。此外，如上文所述，气候变化问题与新冠肺炎疫情都属于人类面临的共同危机，都会对人类造成严重冲击。在遭遇这次疫情的严峻考验之后，人类必将会深刻反思我们面临的各种全球性危机，包括气候变化问题，这种反思也将有利于国际社会采取积极行动应对危机，从而推动气候变化治理的发展。

总体而言，鉴于联合国框架下的全球气候变化治理已经奠定了较好的基础，整体合作框架仍然比较稳固，经过一段时间的调整，仍然有望能够回到正常的发展轨道。而且随着气候变化问题本身的恶化，全球性危机的影响显现，国际社会将会逐渐重视并加以应对。基于以上分析，可以认为，全球气候变化治理的长期发展前景仍值得期待。