质量管理视角下公共图书馆理事会组建实践研究——以安徽省图书馆为例

陈 莉

（安徽省图书馆，安徽 合肥 230000）

1 研究背景与意义

图书馆理事会制度，是指由理事会来行使决策权力的图书馆管理体制［1］。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》（以下简称《实施方案》）指出，“建立以理事会为主要形式的法人治理结构。”［2］《中华人民共和国公共图书馆法》第二十三条指出：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”［3］可见，国家已将构建以理事会为主要形式的法人治理结构作为公共图书馆体制机制创新的重要举措。公共图书馆理事会的组建也得到了图书馆业界的高度重视。

2018年，安徽省图书馆被文化部确定为法人治理结构试点单位之一。为了构建高效可行的图书馆理事会运行模式，我馆在组建理事会过程中引入了ISO质量管理思想，运用质量管理原则中的过程方法、持续改进、关系管理等思想，对图书馆章程及配套制度、理事推选、理事会成立大会召开等工作进行了全程管理和监控，同时采取预防措施，保障我馆理事会组建既合法又有创新，形成了系统、科学、高效的理事会运行模式。

2 我国公共图书馆理事会组建情况

2.1 我国公共图书馆理事会组建情况

2.1.1 理事会相关文献

以图书馆法人治理或理事会的近十年研究论文为重点对知网论文数据库进行筛选，剔除图书馆学会理事会相关论文，共检索出247篇中文文献。2013—2016年文献量出现爆发式增长，2017年以后发文量虽少于前几年，但也有小幅度增加。2014年底，已有部分公共图书馆组建了以理事会为主要形式的法人治理结构基本框架，而2017年《实施方案》的出台进一步推进了理事会的组建与运行发展。同时，“公共图书馆”“法人治理结构”“理事会”是核心关键词，大多数研究涉及宏观方面的“体制改革”“理事会制度”“知识图谱”热门研究领域，但在“质量管理”应用于理事会的组建具体实操的微观研究方面却是一片空白。

2.1.2 理事会章程及配套制度建立情况

从目前已组建理事会的公共图书馆中选取部分公共图书馆作为研究对象，包括12个省级公共图书馆和5个市级公共图书馆，分析其章程内容的完备性和配套制度的全面性，理事产生来源与方式。因所有章程内容均包含总则、附则，所以图1、图2不作讨论。

图1 部分公共图书馆章程制度建立情况（各馆）

图2 部分公共图书馆章程制度建立情况（内容）

从图1、图2来看，理事来源、条件，理事会职权，理事的权利和义务，理事会决策规则，资产管理，信息披露等章程内容，各公共图书馆都有涉及，但是服务对象及工作人员、监事、党组织相关、纪检相关、基础业务建设、图书馆和社会公众等内容在章程中明确的图书馆较少。只有安徽省图书馆、四川省图书馆、佛山市图书馆章程内容相对较为全面，这3家公共图书馆理事会成立时间都是2018年之后，其中安徽省图书馆（以下简称我馆）理事会于2019年5月27日成立。

2.1.3 理事产生方式和来源情况

根据调研的17个公共图书馆的信息，对本单位理事与社会理事的来源和产生方式进行统计分析，形成表1，图3为可视化结果。

表1 社会理事与本单位理事产生方式对比

图3 本单位理事和社会理事构成占比

从上图可知，本单位理事产生方式中，选举占比23.5%，而推选占比达58.8%；社会理事产生方式以公开招募和推荐为主要形式。本单位理事一般来源是：馆领导班子成员、工会主席、工作人员。因社会理事来源涉及到文化界、律师、读者代表等多方专业人士，且各馆理事来源较为分散，所以本文不做图表分析。外部理事是公共图书馆法人治理的重要主体［4］。从本单位理事与社会理事的比例来看，只有湖北省图书馆本单位理事比例高于社会理事，安徽省图书馆、黑龙江省图书馆、云南省图书馆是1:1的关系，其余的13家图书馆全部都是社会理事人数多于本单位理事。

2.2 公共图书馆理事会组建过程的局限性

根据以上资料，结合调研内容，发现部分公共图书馆理事会组建过程有以下几点局限性：（1）理事会组建过程的完备性值得商榷。如何发挥职工代表大会的作用，组建过程的合规性、合法性等方面难以明确。（2）章程及配套制度不全面。公共图书馆依据事业单位章程范本拟定章程，但职工（代表）大会、党组织相关、纪检相关、基础业务建设、图书馆和公众（社会）等与时代发展相适应的内容没有涵盖在内。同时，理事会履职评价及责任追究制度、监事工作制度、图书馆绩效评价制度、年度报告制度、信息公开制度等配套制度，调研的17个图书馆都没有全面建立。（3）理事会组建过程风险控制不到位。组建过程存在社会理事与本单位理事人员的比例控制失衡（理事比例过于倾向于内部或外部）、社会理事的来源不稳定、决策的影响力不足、理事会或理事的决策失误等风险因素，难以权衡考虑社会工作的需要与利益相关方的利益诉求。

3 质量管理视角下安徽省图书馆理事会的组建过程

3.1 以项目管理的方式落实理事会组建方案

运用ISO质量管理过程方法，采用项目化管理的方式，公开招募组建工作项目组落实理事会组建方案。通过充分策划，明确了项目牵头领导、组成人员、时限、工作目标、主要任务、进度安排等。召开项目组会议，跟进项目进度，对理事会组建工作进行检查、沟通、反馈。组建前期阶段，开展实地调研、文献调研，整理分析搜集的资料，落实理事会组建依据内容与程序工作细节；实施阶段，控制时间进度，关注组建程序的合规性、合法性；总结阶段，分析项目成果，总结归纳理事会试运行问题，提出改进措施，形成项目管理的闭环。

3.2 以知识管理的思想建立有特色的章程与配套制度

按照ISO质量管理过程方法和持续改进的原则，建立有特色的章程与配套制度，形成组织的知识成果，这是我馆理事会组建最具有信息价值的成果。依据获取、创造、分类、存储、分享、更新等知识管理流程，经过项目组逐字逐句讨论，领导小组专题修改，征求职工意见，馆党委会和厅党组会的审议修改，律师事务所合法性审核等程序，参考了《事业单位章程范本》《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》及行业规定，前后历经14稿，形成具有我馆特色的12章98条9600余字的章程。

强化成文信息控制，注重资料的完备。章程加入了图书馆ISO质量管理质量方针，业务建设、读者服务等内容，并与我馆业务文件、管理制度完成内容对接，做到知识信息的更新与完善；增加“服务对象及工作人员”“公众参与和社会合作”章节，与《公共图书馆法》的要求相呼应；为落实党建工作要求，加入党委相关的章节内容，从理论与技术层面实现“双向进入，交叉任职”的要求。为适应文化事业单位改革发展新需求，建立公共图书馆与公众、社会的良好互动关系，章程突出了“提供文化空间服务，注重服务信息公开”。同时，在内部管理方面，建立了年报编辑、信息公开、征询反馈制度；在外部监督评价方面，建立了理事会履职评价、监事工作、绩效评价制度。

3.3 以多方参与的要求产生理事

依据ISO质量管理体系中关系管理的原则，保证理事产生过程的有效性、合理性和科学性。通过制定《第一届理事会组成及产生办法》《本单位理事产生方案》《理事会本单位理事选举办法》文件来规范理事的产生来源、比例结构、产生方式和程序。在公开招募与内部推选的每个环节坚持公开透明，向社会公示，接受社会监督。

具体来说，以公开招募的方式产生社会理事，审查社会理事背景，关注其投身于公共图书馆事业的公益精神和人文情怀以及在读者群体和其所在领域的影响力，最终确定了4名社会理事，分别是新闻媒体资深总编、儿童文学作家、文化媒体企业青年人才、民主党派代表人士；在公共图书馆联盟和行业协会中推选产生了2名图书馆界代表理事。同时，严格界定选举标准和程序，组织职工大会选举产生了6名本单位理事，分别是图书馆领导班子成员、业务部门负责人。其中，通过设计合理的结构比例与控制程序，保证部分党委委员成为理事会成员，以体现“双向进入、交叉任职”的管理要求。

3.4 以流程管控的方法组织理事会成立会议

按照ISO质量管理过程方法的要求，将活动和资源作为重要因素进行管控。确定理事成立大会活动的关键环节与内容，关注的重点是：到场出席率、理事信息的差错率、会议材料的有效性与准确性、会议流程的流畅性以及理事会第一次会议审议内容的全面性、会议应急情况的处理等内容。具体涵盖如下内容：制定方案，明确会议的程序与内容细节；通过与理事沟通明确理事职务信息的精准性；与媒体沟通会议重点及亮点；不断改进大会指南以及会议手册内容；基于风险思维设置备选计划，确保会议如期召开；遵循精简效率原则，不断改进会议议程；保证对整个会议过程做好信息记录。

4 理事会组建过程的现实困境与持续改进策略

4.1 理事会组建过程的现实困境

4.1.1 理事会组建章程化难以落实

章程是理事会组建的核心内容，囿于公共图书馆的现实治理环境，理事会组建章程化难以有效实现。一方面，章程的根本性作用难以落地。章程的建设在理事会组建过程中是最重要的一步，一般是先有章程内容，再依据内容要求开展组建过程。我馆的章程结合工作实际制定，内容翔实全面，而如何有效落实章程中规定的各项条款，强化社会合作，提升服务水平，对接实际工作，缺少切实可行的措施与途径。另一方面，章程内容对于理事会职权的界定程度难以落实法人自主权。理事会是我国公共图书馆法人治理结构的核心，享有独立决策权，以实现公共图书馆经营管理的自主性和灵活性［5］。图书馆在组织机构设置、人事自主、财务自主以及运行管理方面受到较强的行政管控，我馆章程规定的理事会决策的范围和路径较少，目前以定期会议为主，集中于工作汇报的听取和审议，关于人事管理、绩效工资分配等方面的决策内容较少，理事难以深度参与决策，更难以落实法人自主权。

4.1.2 理事会组建过程风险控制不足

本篇讨论的理事会组建风险主要包括理事人选变动的风险与理事会决策风险。理事组建过程中理事候选人的选择因工作岗位的变动等原因而不断调整，出现了理事刚当选就面临人员调动而无法履职的情况，形成理事会组建过程的重大风险点。而理事会决策的风险来源于外部和内部，内部风险包括理事会成员的职业操守和胜任能力，对理事会权力监督不到位可能导致滥用权力的行为发生，对图书馆造成不良影响，对决策失误的处理程序、方式不到位带来管理和运营的隐患。外部风险包括对社会情况调研不充分，对服务对象需求把握不准而带来的决策风险以及决策无法适时调整以应对信息社会的快速发展等风险。理事会决策时对内外风险的评估不准确及忽视风险而引起的失控状态，给图书馆的治理带来不利影响。

4.1.3 理事会对社会公众的吸引力与对馆员的影响力有限

公共图书馆建立以理事会为主要形式的法人治理结构，目的在于吸收社会公众参与管理［6］，实现共同治理，以满足公共文化服务需求，但从目前图书馆理事会组成结构来看，社会力量的参与情况和预先期望有差距。社会理事能否代表公众做出适宜的决策，行使治理权，有待实践检验；图书馆利用社会力量参与治理的形式单一，缺乏深度合作；图书馆运行公开化程度有限，社会公众参与对图书馆的监督力度不够。理事会的组建没有在馆员中做好宣传，导致馆员持冷淡、观望态度，无法理解管理运行章程化的价值。理事会在落实馆员的权益、人员聘用、岗位竞聘、职称评审等方面无法直接产生作用，因而无法激发馆员对理事会的认识热情和主动融入这种组织变革，馆员的内在活力与积极性难以被激发。总之，理事会对社会公众的的吸引力和对馆员的影响力有待挖掘。

4.1.4 理事履职的绩效评价与激励机制缺乏具体的操作指引

现行的理事履职以参加理事会定期会议为主要方式。《安徽省图书馆理事会理事履职评价及责任追究制度》规定从履职操守、履职能力、履职表现、勤勉程度、廉洁从业等评价维度对任期内理事履行职责情况进行评价。但实际操作过程中，如何界定理事履责行为，把控评价尺度，明确评价维度的权重以及依据理事会的工作目标来落实履职具体内容，都缺少操作指引。我馆社会理事以兼任为主，激励方式、措施、手段在公共图书馆行业难以找到有效可行的借鉴，基本处于“感情留人”的激励阶段，很难长效激励理事内在动力。

4.2 理事会组建过程的持续改进策略

4.2.1 推动理事会组建章程化，落实法人自主权

ISO质量管理体系的一个精髓在于“说，写，做要一致”，制度一定要落地，可运用ISO质量管理的思想推动理事会组建章程化。一方面，结合图书馆工作实际，增强章程内容的可操作性，促使理事会组建过程的章程化。从实施细则、工作程序等方面落实理事会组建工作及各项行政工作、业务工作运行的章程化要求。同时，赋予理事会更多的绩效权限，从图书馆与员工共同发展的角度出发，建立有利于提高外部竞争力和内在活力的内部绩效分配机制，实行绩效工资分配与收入性分配差异化管理的内部分配政策。另一方面，强化理事会职权，拓宽决策范围，建立理事会决策支持体系。扩大理事会决策范围和挖掘决策深度，依法依规落实人力资源管理权、财政资金支配权、收入分配权、服务外包权等权利，实现自主设置图书馆的内部机构和具体工作岗位，自主实施公开招聘和聘用合同管理，自行组织竞聘上岗和考核奖惩，建立人员退出机制，夯实聘用制管理方法在图书馆人员管理中的核心地位。

4.2.2 规范理事会组建的事先预防与事后纠偏机制

基于ISO质量管理的风险思维，问题就是风险。风险应对措施包括风险规避、风险降低、风险接受［7］。立足于问题来规范理事会决策预防和纠偏机制。建立理事会组建事先预防机制，做好与报名理事的充分沟通工作，在理事人选初步确定后需征求所在单位同意。对于机关事业单位干部兼职的情况，应按干部人事管理权限来确定理事人选，以确保理事人选的相对稳定性。建立理事会决策风险防范机制，坚守公共图书馆的公益属性，引入专家咨询提升决策水平，依法依章程行使权力；贯彻ISO质量管理意识和质量文化，深入了解服务对象需求，基于图书馆的活动资料、业务记录、管理控制措施、内部评审内容等事实进行决策；合理设置理事会的组织机构，即设立文献资源建设委员会、绩效考评委员会等专业委员会或咨询委员会等。专业委员会负责对重要的事项进行前期审议［8］，为理事会决策提供意见，提高决策的适宜性、充分性、有效性。另外，完善事后纠偏机制，在出现决策失误、服务质量事件的情况下，能迅速响应，正确、快速地处理；建立容错机制，合理接受理事会决策的非原则性失误。

4.2.3 调动各方力量主动参与和深度合作

ISO质量管理体系的管理原则之一是全员参与。公共图书馆的发展离不开社会各界的合作与协助，应深化对公共图书馆法人治理结构多角度、多层次的宣传，吸引社会力量对图书馆发展的关注和参与。关注馆员的需求与发展，通过建立有效的员工激励机制以及员工利益息息相关的制度、政策，激发员工的内在活力，主动参与图书馆的建设与发展。完善信息公开的内容，通过召开经验交流会、发布宣传资料等方式强化宣传理事会的建立情况与相关经验，重点对社会理事的参与和共享共建情况进行宣传。发挥理事会连接图书馆与社会的桥梁作用，建立公开透明的运行机制，将社会力量引入图书馆管理与建设的过程，通过提供优质的公益服务来吸引运作良好的社会资源参与理事会的共同治理，并促使构建相互信任与支持的协作关系。增加社会理事数量，强化社会理事在理事会中的影响力。拓展社会公众参与的渠道，改进理事会会议形式，组织读者服务例会，邀请理事参加并建言献策。发挥安徽省图书馆行业学会、安徽省公共图书馆联盟等平台作用，联合全省公共图书馆的力量调动社会广泛参与。

4.2.4 完善理事履职评价体系与激励机制

参照ISO质量管理的绩效测评方式，从履职绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效面谈等环节着手，完善理事履职评价体系，提升理事的履职评价水平，以适应图书馆的发展方向。履职评价依据图书馆年度工作目标与重点任务来进行，在理事会履职会议、理事参与图书馆活动的过程中挖掘评价维度和关键点。举办单位在评价过程中应结合管理层和社会公众的意见，落实评价工作，加强与理事的履职沟通与反馈。构建决策失误追究制度，对理事的不作为、重大失误进行追究处理。同时建立激励机制，对理事的科学、创新决策进行激励，结合科学化聘任理事制度的建立，发挥理事在图书馆共同治理过程中的应有之责。

5 结语

公共图书馆法人治理结构改革的目的在于构建一个能实现理事会、管理层、监督层相互制约平衡的运行机制，其中理事会是公共图书馆法人治理结构的核心。安徽省图书馆运用ISO质量管理思想来促进理事会的高效组建，既是一种新的尝试，也是公共图书馆科学管理、可持续发展的必然要求，是良好治理目标实现的必然路径。