棚户区改造投融资模式问题及对策思考

吴钦礼

摘 要 随着我国城市化进程的快速推进，国内经济得到了进一步发展，但同时也给城市建设带来了新的问题——棚户区。棚户区是城市化进程中不能忽视的问题，关于棚户区改造关系到棚户区居民的住房条件与住房环境，都是重大的民生问题。近些年棚户区改造项目数量急剧增加，随之而来的就是棚户区改造资金筹集受到制约。许多棚户区改造项目的融资渠道狭窄、融资方式传统，很难为棚户区改造筹集到充足的资金。因此，只有解决好相关投融资问题并且拓宽棚户区改造投融资渠道才能为棚户区改造提供有力保障。

关键词 棚户区改造 投融资模式 对策思考

一、引言

棚户区是城市化进程发展带来的产物，大量的棚户区不仅影响到当地经济的发展，也会严重影响棚户区居民的生活环境。棚户区存在房屋建筑密度较大、结构简陋、安全隐患极多、基础配套设施不健全等问题，如果对棚户区置之不理，城市发展必然会受到制约。基于此，国家为解决棚户区遗留问题，近年来大力进行棚户区改造，然而在改造过程中，投融资却存在诸多问题与限制，影响了棚户区改造的进展。为此本文立足于棚户区改造投融资存在的问题，通过研究投融资模式的发展趋势，制定相关对策，拓宽棚户区改造投融资渠道，合理规划统筹安排投融资，以促进棚户区改造发展。

二、棚户区改造投融资模式与渠道分析

（一）目前棚户区改造投融资模式

目前棚户区改造投融资模式主要有三种。

第一种是以政府为主导的投融资模式，政府组建非盈利公益机构，赋予其特殊工作职能，比如“某某市棚户区改造中心”等，其机构核心人员由地方政府任命，棚户区改造开发启动资金与融资担保均由政府作为主体完成。该模式下棚户区改造的形式主要有：将棚户区地块拆迁改造成熟地，交由土地管理部门按成本价依法组织出让;将棚户区地块拆迁改造成熟地，由政府相关部门授予旧城改造部门直接出让该块熟地;土地管理部门先按照熟地价格出让棚户区改造地块的国有土地使用权，出让后，再由旧城改造部门按照合同约定期限进行拆迁改造成熟地，交付给投资者。

第二种是半市场化投资的棚改投融资模式。这种模式充分发挥了棚户区改造投资发展公司的作用，政府向该公司出让尚未进行改造的棚户区土地，由该公司负责该地区的拆迁工作，当拆迁成熟地后再转让给其他投资者。

第三种则是完全市场化投资的棚户区改造投融资模式。等待改造的棚户区地块会由政府直接通过招投标形式出让给开发商，开发商为获得该地块的使用权必须要完成拆迁与安置工作，前期征拆费用先行垫付，待所有拆迁安置工作完成后才能对该土地进行开发。

（二）棚户区改造投融资渠道研究

1.财政资金。棚户区改造投融资渠道当中，财政资金是最为稳妥的渠道。而用于棚户区改造的财政资金主要由三个方面构成，分别是公共财政预算、住房公积金增值收益以及土地出让收益。

2.信贷融资。信贷融资主要是棚户区改造项目向金融机构进行融资，比如银行信贷、抵押贷款等等。凭借某些资产作为抵押或者是由政府作为担保，向银行进行贷款融资，或者是通过发行债券的方式，通过债券来进行棚户区改造融资。但是此类债券仍然处于研究试点状态，还未大规模投入使用。

三、棚户区改造投融资存在的主要问题

（一）融资结构十分单一

棚户区改造投融资模式都需要以某一单位作为主体。如果是选择商业渠道的棚户区改造投融资，主要依赖于投融资模式当中的商业银行贷款进行融资，极有可能会引发融资集中度风险，也就是商业资金过于集中的信贷风险。而且融资结构的单一很难满足当下棚户区住户的补偿期望。随着棚户区住户对补偿期望的逐渐提升，相应会增加投融资单位的偿债压力。

（二）财政补助缺口较大，补助标准偏低

棚户区改造项目数量较多、分布范围十分广泛，而省市配套资金是结合棚户区改造工程进度逐一拨付，但是因为棚改项目数量多、進度慢，直接对棚改进程造成不利影响，导致省市棚改配套资金不能及时到位。

（三）市场发育程度较低，资金难以筹集

某些棚改项目由于受到当地经济发展的影响，多样化的投融资体系还有所欠缺，尚未形成股票市场、债券市场、信托、租赁等投融资渠道，相应的投融资平台也没有建立。此外企业支持、群众自筹以及市场开发等各种渠道也不够顺畅，均处于发展过程中。棚改当中的土地征用、房屋征收、补偿安置等所需要的资金除了银行信贷，仍然要依靠当地政府财政资金的支持，想通过直接融资筹集资金的难度十分大。

四、棚户区改造投融资模式发展趋势及对策

（一）棚户区改造投融资模式发展趋势

结合国家出台的《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》等各项政策、央行棚户区改造PSL资金紧缩趋势以及住建部2018年10月25日在北京主持召开部分省市座谈会会议精神等现状可以看出，未来几年的棚户区改造投融资模式将发生重大调整。

1.投融资以发行棚改专项债为主，一方面棚改专项债是投融资模式的创新，也是市场化的运作模式。发行棚改专项债券的棚户区改造项目要具有稳健的预期偿债资金渠道，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入可以确保偿还债券本金与利息，实现项目收益与融资自求平衡，不能给地方债务形成新的负担。另一方面，棚改专项债券需要被财政部门纳入政府性基金预算管理，并且由地方棚改主管部门专门用于棚改项目，严禁挪用到其他项目之中，不得用于经常性支出，确保债券融资的专款专用。

2.政府购买服务模式取消，但是收益可以达到平衡的项目仍然能够申请政策性银行贷款。

（二）棚户区改造投融资问题解决的具体对策

1.拓宽棚户区改造投融资渠道。棚户区改造项目需要的资金数量通常很大，需要多方面的投融资渠道支持。因此应该对棚户区改造投融资渠道进行拓宽，创新投融资模式，比如对PPP模式的应用。PPP融资模式多数应用于市政项目，具有如下特征。一是多方合作，分散投融资风险。棚户区改造的投资规模通常较大，如果只由一家企业或者政府单独承担棚户区改造项目，不仅资金压力较大，而且会承担较多的债务，同时也不利于分散投融资风险。运用PPP融资模式，可以让棚户区改造项目由政府与多家企业共同承担，成立PPP项目来完成棚户区改造。二是合作共赢，实现多目标社会效益最大化。运用PPP融资模式，能够让政府与企业共同成立项目公司进行融资与还款，两者构成合作共赢的基础关系，共同承担风险、分享效益，最终可以实现棚户区改造社会效益的最大化。

除了PPP融资模式，还需要加大社会保障基金的应用。棚改项目具有投资周期长、投资收益率低但稳定的特征，而社会保障基金则是以坚持长期投资、价值投资以及责任投资作为投资理念，所以棚改项目十分符合社会保障基金的要求。因此可以推动社会保障基金参与到棚改项目的投融资过程中，进而有效解决棚改资金缺口问题。

2.合理规划与统筹安排投融资。棚户区改造投融资需求与方案必须要进行合理规划与统筹安排，结合棚户区改造项目的规划制定投融资方案，选择合适的投融资模式。因此就需要对棚户区改造项目前期进行深入的调研，对原材料价格、土地成本等进行科学的核算，最终形成投融资参考材料。而在投融资阶段需要结合相关材料，以及棚户区改造项目的特征选择最佳的投融资方式，可以对多种投融资方式进行组合，最终为棚户区改造量身打造投融资方案。

3.棚改投融资效果评价。当棚改投融资完成后，要对此次棚改投融资效果进行评估，分析投融资过程当中存在的主要问题，积极完善投融资体系。比如从资本市场出发，应有资本市场各项工具，为棚改专项债券的发行应用奠定环境基础。另外就是要对投融资工具进行持续完善，不断促进投融资方法的更新，才能够保证棚改项目投融资的效率。

五、结语

棚户区改造是关系到民生问题的重大工程。做好棚户区改造不仅可以有效地提升棚户区住户的居住条件，也能够补充城市发展的短板，促进城市平稳、持续发展。因此政府应该积极研究棚户区改造投融资过程中遇到的困难并分析存在的主要问题，制定相应的对策，丰富棚户区改造投融资渠道，促进投融资效率的提升，从而更好地完成棚户区改造，有效地解决城市化进程中的遗留问题，为经济的高质量发展奠定坚实基础。

（作者单位为西安高新区管委会）

参考文献

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