北京减量发展与高质量发展的辩证法

赵弘 王德利

[摘要] 减量发展是首都高质量发展的重要特征之一，是贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神的战略选择。要注意处理好减量发展与高质量发展的若干重大关系，以强有力的体制机制构建为保障，在减量发展中实现结构升级和空间优化，全面推进北京高质量发展。

[关键词] 首都发展战略;  非首都功能疏解;  北京减量发展;  高质量发展

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2020）07-0056-03

随着北京“大城市病”治理力度持续加码，决定了北京必须转换城市发展模式，找准减量发展的重点突破口，创新减量发展的政策保障，推进减量发展取得实质性突破。

减量发展的核心要点与目标

减量发展的本质在于，在减少不可再生资源和一般自然资源消耗的基础上，构建新的发展模式。减量发展关键要抓住四个核心要点：总量规模控制。在控制人口与建设用地总量规模不增加的前提下，实现土地总体集约节约利用与空间资源均衡布局。首都功能强化。不断提升与强化首都功能，改善城市服务品质，提高北京的全球竞争力。经济质量提升。通过腾笼换鸟，舍弃低端传统产业，引入高精尖产业，实现经济增长、产业结构升级，构建与北京城市战略定位相适应的现代经济体系。宜居环境优化。推进城市低碳、生态、绿色发展，加强城市公共安全管理和公共服务建设，降低居民生活成本，提高居民生活质量。

减量发展的目标具体体现在以下四个方面：人口与空间总量规模得到有效管控，尽量减少“减量”可能带来的负面影响;非首都功能有序疏解，首都功能不断强化;通过产业结构迭代与资源利用效率提高，实现经济质量持续提升;优化城市空间布局，城市宜居环境得到不断改善。

正确处理好五个重大关系

处理好减量发展与增强首都功能的关系。北京减量发展不是简单的减量，如何在减量发展中保障首都功能的实现是我们必须处理好的关系。在减量发展的过程中，事实上要做到“有增有减”，减去的是不符合首都功能定位的产业、占用人口资源但效益产出不高的产业;增的部分是推动落实北京城市战略定位，保障首都功能发挥的产业。目前，首都科技文化功能还不够强大，与支撑北京城市和经济发展的现实还有很大差距。1北京要避免過去为了经济发展而盲目集聚低端产业的老路，加快经济结构优化升级，提高经济发展质量。

处理好减量发展与稳增长的关系。处理好这对关系无论对北京还是对国家都非常重要。从国家整体层面来看，有些产业产能过剩，需要逐步调整和淘汰，而对于有市场、有良好前景和高附加值产业，则要加大培育力度，支撑这些产业成为新的增长动力。在腾退出空间后，尽快引入符合产业发展方向的企业，缩小产业结构调整的时间差。

处理好总体减量与内部空间结构优化的关系。北京减量发展的空间结构调整，应实现中心城区的减量，推动中心城区的人口向周边新城迁移，促进人口与资源环境相匹配，达到总量减少、结构优化的目标。以保障生态保护功能为核心，以绿色发展为主，率先控制并逐渐减少生态涵养区的城市开发与土地利用，1实现建设宜居宜业宜游的生态发展示范区。

处理好整体推进与重点突破的关系。减量发展是一个系统工程，具有整体性和系统性的特点。只有通过整体推进，才能从总体上达到减量的效果，否则各地区之间“你增我减”，最后只会“原地踏步”。要实现减量发展的整体推进，既需要全市上下各级政府、各个领域层层落实，也需要各个部门、各个系统、各个单位的通力协作，积极配合。另外，“减量”主要针对北京人口规模增长过快和城市无序蔓延，对土地和建筑的减量以及对人口数量的控制是实施减量的重要落脚点。

处理好政府引导与市场主导的关系。在减量发展的实施过程中，政府作为引导者要调动市场主体的主动性和积极性，让市场机制发挥主导作用。做好统筹规划，协调部门之间的行政权力和审批流程，减少对市场主体的过度行政审批，鼓励各部门加强监管创新。市场事项由市场来决定，降低市场主体经营的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。特别是在鼓励市场主体进行产业升级与转型时，应给予必要的过渡政策和灵活的管理方式，留出足够的发展空间，让市场主体更多参与到减量发展当中。

推进转型升级的五个着力点

推动非首都功能疏解向纵深发展，进一步优化提升首都功能，在减量发展中实现功能升级。应制定《北京非首都功能疏解规划》，从近期、中期、远期三个阶段研究“搬哪些、往哪搬、怎么搬”等问题。完善非首都功能疏解与周边承载地的对接平台，实行集中承接与分散承接相结合，推动科技创新成果异地转化。创新区域公共服务合作机制，推动北京优质公共服务资源向郊区和区外辐射。突破非首都功能疏解的短板约束，推动区域城际铁路以及北京核心区与周边城市组团之间的市郊铁路体系建设。

率先形成创新驱动发展新格局，构建高精尖经济结构体系，在减量发展中实现结构升级。要把首都科技创新的势能转化为经济发展的动能，加快完善经济结构，加快发展金融、科技、文化创意、信息、商务服务等现代服务业，积极发展节能环保、集成电路、新一代信息技术等高技术产业和战略性新兴产业。突破科技创新的制度性障碍，围绕产业发展需求，明确创新发展方向，增强首都科技创新成果在区域的引领作用。

严控中心城增量扩张，增强新城承接能力，在减量发展中实现空间优化。精准施策，从首都功能核心区、中心城区、新城、生态涵养区四个层面分类推动北京减量发展。严控中心城区增量集聚，倒逼非首都功能外移。在严格落实规划的前提下，高水平、高标准推进城市副中心建设，提升副中心质量。增强新城“职住平衡”理念，差异化推进新城与中心城区的功能对接，提升新城承接中心城产业、功能和人口疏解的能力。

以重点区域、重点板块为引领，探索新办法新路径，实现减量发展的实质性突破。建立不同区位集体建设用地的分类减量盘活机制、集体经济持续发展机制等，在减量的同时让农民的现实利益不减少、稳定化。以市属国有企业低效用地盘活为突破口，探索市级牵头、用地单位共同参与的低效存量用地盘活和再利用机制。综合运用政府收储、协议回购、企业自主转型、多主体共建模式等多种方式，推进北京市产业用地高效利用。

以供给侧结构性改革为重点，创建新模式新机制，为高质量发展提供体制机制保障。建立城乡建设用地减量发展指导机制，加快编制产业园区发展规划，合理确定低效产业用地改造后的用地类型、开发强度、容积率、建筑高度等控制性指标。探索跨规划单元、跨区域的容积率转移机制，明确转移容积率核定标准和转让规则，推进同一主体跨实施单元、跨区域平衡的组织实施。完善低效产业用地变更审批机制，创新土地出让金补缴办法，减轻企业转型压力。

实现减量增值的战略举措

加强全市统筹，形成自上而下、协调推进的减量发展工作体系。制定《减量发展实施方案》，分解发展目标、任务和政策，明确部门分工，全面落实部门责任。将减量发展推进成果纳入对各区领导的绩效考核中，落实干部责任;建立重点项目责任制，对减量发展中确定的重点项目和重点工程进行分解落实，确保重点项目和重点工程的实施。

强化规划引领，扎实做到减量发展“一张蓝图干到底”。强化市级统筹，根据不同区位、不同用途土地，明确开发强度和容积率标准，协调各区之间的规划指标，推动向跨区域联动减量机制转变。严格落实规划体检机制，避免规划对实际开发利用的过分约束，防止规划盲目调整导致规划失灵的现象发生，实现“一张蓝图干到底”。

细化配套政策，激发市场主体参与减量发展的动力和活力。减量发展的实现可以分为一“减”一“增”两个过程。从“减”的过程来说，建议北京市尽快出台低效产业用地退出补偿标准，合理引导改造主体和权利人的收益分配预期。从“增”的过程来说，符合产业发展方向的新增市场主体面临土地用地性质、容积率变更等诸多限制，建议尽快制定相应的过渡期政策，协助符合产业发展方向的项目尽快落地。

在重点区域开展政策试点，为全市减量发展提供经验借鉴。建议针对各区、各企业、产业功能板块等不同类型的开发单元，建立不同类型的试点，尝试不同层次的创新政策，获得相关经验，再向全市推广。设立区试点，对原本分散的村集体产业土地，通过用地集中、提高容积率的方式推进减量发展。设立企业试点，鼓励企业将未开发完的土地，通过政府收储或者平台回购等方式，让企业与政府共同分享土地增值收益。设立功能板块试点，通过统一规划、集中开发、物业自持等方式，实现产业用地的合理开发和高效利用。

构建评价指标体系，对减量发展成效进行系统监测与评估。充分考察企业的产业类型、用地面积、建筑体量、平均投资强度、畝均产值等指标，对不同企业分类处理。对于不符合发展要求的项目，可以按照评价体系，建立疏解顺序;对于符合要求的项目，也可以建立引入顺序。同时，建议从总量规模控制、经济质量提升、首都功能强化、宜居环境优化四个维度，构建推进减量发展的评价指标体系，对北京的减量发展工作进行动态监测。

[参考文献]

[1]叶堂林.北京减量发展的几点思考[J].人民论坛，2018（21）.

[2]仇保兴.“减量发展”：首都开启高质量发展的新航标[N].北京日报，2018-05-28.

（作者简介：赵弘，北京市社会科学院副院长、研究员;王德利，北京市社会科学院经济研究所研究员;北京市社会科学院经济研究所方方、徐李璐邑、何砚参与课题研究）

责任编辑 / 王晓霞