农村空巢老人“服务贫困”治理与社会工作介入

樊卓思　杨生勇

摘 要：目前，我国农村空巢老人服务贫困问题及其治理引起了政府和社会的高度重视。与城市空巢老人相比，农村空巢老人服务贫困问题有多维度特征并由多种原因造成，其服务贫困治理需要不断完善社会政策和更新服务理念。在政策完善和服務理念更新的过程中，农村空巢老人服务贫困治理需要社会工作的介入。社会工作应在与农村空巢老人服务贫困治理价值契合性的基础上，依据相关法规和政策，充分发挥社会工作者作为政策推动者、资源链接者、服务提供者和使能者等的功能，找准社会工作介入的内容和层面，运用社会工作的独特方法，对农村空巢老人服务贫困治理的过程实施介入。

关键词：农村;空巢老人;服务贫困;社会工作

中图分类号：C913.6文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2020）05-0079-06

一、问题的提出

1.农村空巢老人服务贫困问题突出

服务贫困与经济贫困是贫困的两个不同的维度。经济贫困主要表现为经济收入低，而服务贫困则表现为在文化、教育、卫生保健及生活照料服务等方面的缺失。①伴随着人口老龄化和人口流动的加速，我国独居或夫妇二人独自生活的空巢老人与日俱增，服务贫困问题日趋严重。2016年发布的《中国养老产业发展白皮书》数据显示，目前我国空巢老年人已将近1亿人。在农村，由于年轻的家庭成员进城务工，老人被动或主动与子女分居，空巢老人更为普遍，空巢老人率达到45%，远高于城市。②而且，随着城镇化的推进，农村空巢老人将在今后相当长的一段时间内持续增长。

目前，大多数农村空巢老人物质生活基本上有保障，实现了物质层面的老有所养，摆脱了经济贫困。但是，子女外出务工，常年不在身边，对农村空巢老人的照顾不到位，老人较少获得家庭方面的帮助与支持，其服务贫困问题尤为突出。服务贫困比经济贫困给农村空巢老人造成的伤害更大，很容易导致老人精神上空虚、生活上无助，从而引发严重的社会问题。一些农村空巢老人因与亲人长期分离，日常精神生活变得无聊、无助、无所适从。③一些行动不便或失能的农村空巢老人由于得不到家人的照顾而意外事故频发，甚至出现老人自杀后无人知晓的极端情形。相关调查显示，我国大陆老年群体自杀率较以往有增加趋势，达到37.34/10万人，仅次于韩国和我国台湾省。④农村空巢老人服务贫困问题及其治理已引起政府和社会的高度重视。

2.农村空巢老人服务贫困问题研究亟待深入

社会工作始于西方国家，西方学者对老年人与社会工作问题的研究取得了丰硕的成果。美国学者扎斯特罗（Charles H. Zastrow）认为，老年人面临地位低下、生理疾病、亲情缺失等问题，社会工作者能向老年人提供个人及家庭咨询、危机干预、日间护理及中介服务等。⑤近年来，我国学者对老年人面临的困境及社会工作介入问题也进行了大量的研究。仝利民认为，应重视对空巢老人的社会服务，不断完善社会工作参与空巢老人养老服务的政策。⑥游秀钦认为，空巢老人精神生活贫困，缺乏生活照料，应更新社会工作理念，发挥社会工作在空巢老年生活服务中的帮扶作用。⑦张岭泉等探讨了社会工作介入农村空巢老人养老的路径，提出政府、社区、社会力量三方合作，建构社区、社区志愿者、社会组织、社会工作者四社联动的农村老人专业服务模式。⑧王郁芳等利用相关调查数据分析了农村空巢老人精神养老的影响因素，发现社区支持是农村空巢老人精神养老的重要依托。⑨还有一些学者研究了农村空巢老人的精神需求、精神赡养等问题。

上述相关研究鲜有提及服务贫困一词，对农村空巢老人服务贫困治理与社会工作介入的研究不足。2015年我国精准扶贫战略提出后，研究主题集中于经济扶贫与社会工作介入问题。而2017年王作宝对服务贫困的研究，只是阐述了服务贫困的含义，探讨了未成年人的服务贫困及治理问题，对老年人服务贫困问题尚未涉及。⑩人人都会老，“如果我们现在不面对、不解决老人问题，将来我们将处在悲惨的境地中”B11。为此，本文在相关研究的基础上，探索社会工作精准介入农村空巢老人服务贫困治理的空间与路径。

二、农村空巢老人服务贫困问题的表征及原因分析

1.农村空巢老人服务贫困问题的多维度特征

贫困是一种生存状态，不仅意味着饥饿，还意味着自由和权利等福利的丧失。农村空巢老人服务贫困问题具有多维度特征，主要表现在以下几个方面。

（1）文化娱乐服务贫困。文化娱乐是老人的重要精神食粮，农村空巢老人普遍对文化娱乐服务有需求。在辽宁农村地区，空巢老人对健身器材、书画棋牌比赛、戏剧演出、广播站、图书馆博物馆表示非常需要和比较需要的占比分别是34.12%、32.37%、31.24%、23.76%和13.48%。B12而目前农村空巢老人的文化娱乐活动主要是在家看电视、串门聊天、打牌（麻将）或者是有赌博性质的活动，其他娱乐活动非常少。笔者在湖北的一些农村地区调查时，曾访谈了53位空巢老人，发现70%的老人从来没进过公园、图书馆、博物馆、影剧院等场所。

（2）精神慰藉服务贫困。农村空巢老人的子女多数进城务工，一般逢年过节或有重大事情时才会回家看望父母。在这种子女长时间离开老人的情况下，老人往往有较强的孤独感和心理问题，对子女有意见，有的老人甚至认为自己被子女遗弃。农村空巢老人对法律服务的需求意愿较低，当空巢老人与子女或邻里发生矛盾或权益受到损害时，一般不愿意诉诸法律，而是希望有人在精神上给予同情和支持。但农村社会关系复杂，一些人攀比心理较重，空巢老人较难得到来自同村人或亲戚的精神慰藉，有的人甚至对空巢老人幸灾乐祸。笔者在对湖北一些村庄空巢老人的调查中发现，对精神慰藉服务有需求的空巢老人占58.5%，而其中有67.7%的人需求得不到满足。

（3）信息咨询服务贫困。农村空巢老人独自居家，信息闭塞。他们对信息有强烈的需求。从信息需求结构看，农村空巢老人逐渐从以关心果腹为主转向以寻求情感安抚和安全为主。从需求的信息内容看，农村空巢老人既需要亲属尤其是子女外出的劳务安全信息，又需要国家政策尤其是社会养老、医疗保障政策等信息。然而，农村空巢老人很难从网络、电视、报刊等现代媒体获取信息，其信息来源渠道主要是亲戚好友或村民，信息缺乏权威性、系统性和准确性。在笔者访谈的53位湖北农村空巢老人中，有80%的人表示信息多是道听途说，难辨真假。

（4）卫生保健服务贫困。农村空巢老人大都年老体弱。随着医疗水平的不断提高，他们的保健意识和对医疗保健服务需求的程度也越来越高。据相关调查，有近70%的农村空巢老人需要医疗保健服务，需要服务的项目主要有定期身体检查（65%）、紧急救援（46%）、家庭医生（55%）、药品使用（43%）、康复护理（46%）、健康宣讲咨询（32%）等。B13但实际上，农村空巢老人的这些需求很难得到满足，一些老人基本上没进过医院体检，只有大病重病才到医院看医生。

（5）生活照料服务贫困。随着老龄化社会的到来，农村空巢老人对生活照料服务的需求越来越多。在豫东南农村，有75.95%的留守老人表示需要生活照料服务，而且随着年龄的增长，农村留守老人往往担心自己生活不能自理时无人照料，对生活照料服务的需求随之增加。然而，农村空巢老人能够获得生活照料服务的不多。农村社会照料服务主要针对鳏寡孤独者，有子女的空巢老人很难获得社会照料服务。农村老年人获得家庭成员照料的情况也不容乐观。由于子女常年进城务工，农村空巢老人主要依靠自己或配偶进行生活照料。有59.23%的留守老人平时依靠配偶或自我照料，生病后有61.5%的留守老人采取自我照料的方式。B14在湖北某县农村，有6.1%的老人在需要照顾的时候得不到照顾，单独（无配偶）老人无人照顾的比例达到15.1%。B15我国农村老人照料有家庭化偏好，家庭是老人照料体系的核心。B16子女不在身边，农村空巢老人生活照料服务贫困问题显得比较严重。常有空巢老人“躺在地上”而子女“在通讯录里”，甚至有独居老人在家中死亡多日竟无人知晓的情况发生。B17

2.农村空巢老人服务贫困问题的原因分析

农村空巢老人服务贫困是一个极为复杂的系统性问题。与城镇空巢老人相比，农村空巢老人存在更多的劣势。其服务贫困的原因体现在多个层面。

（1）在社会层面，公共物品匮乏。公共物品主要由政府提供。长期以来，由于城乡二元结构，我国政府公共物品投资向城镇倾斜，农村公共物品无法得到有效供给。根据《第三次全国农业普查主要数据公报》（第三号），到2016年年末，我国96.8%的乡镇有图书馆、文化站，70.6%的乡镇有公园及休闲健身广场，11.9%的乡镇有剧场、影剧院，56.4%的乡镇有敬老院。住在乡村的老人很难享受到这些福利。从村级情况看，82.8%的村安装了有线电视，89.9%的村通宽带互联网，81.9%的村有卫生室，54.9%的村有执业（助理）医师。B18很多村庄尚没有居家养老服务站、养老院。社区活动场所对老年人多维贫困的影响很大。有研究表明，社区活动场所种类每增加1%，社区老年人多维贫困指数（MPI）就减少0.051。B19可见，由于农村文化娱乐、养老服务、医疗卫生等公共物品匮乏，社会未能为农村空巢老人提供必要的环境和保障，从而导致农村空巢老人没有享受到应享有的公共物品福利，陷入服务贫困。

（2）在家庭层面，经济收入有限。服务贫困是伴随着经济贫困而存在的。经济贫困会影响空巢老人对服务资源的获取，导致服务贫困。与城镇相比，农村家庭经济收入依然较低。虽然农村空巢老人子女进城务工，会增加家庭经济收入，有利于降低农村空巢老人陷入服务贫困的可能性，但现实中农村劳动力进城务工收入并不高，农村老年人大多依靠土地收入和微薄的养老金收入。2018年，我国城镇居民人均年可支配收入达39251元，而农民工人均月收入仅为3721元，农村居民人均年可支配收入只有14617元。B20由于经济收入有限，农村空巢老人难以购买社会化服务，很多老人只能居家自我养老，自我服务。据调查，约有75%的农村老年人常年有病而因经济条件限制得不到医疗服务。B21一些家庭需要请人照顾年迈的老人或送老人到养老院，也因经济问题而无法实现。

（3）在个人层面，文化观念落后。个体素质对老人多维服务贫困的影响很大。如受教育程度越高的老年人陷入多维贫困的可能性越小，反之则越大。B22据测算，不阅读书报的农村老年人陷入多维贫困的发生比是阅读书报的1.668倍，阅读书报对缓解农村老年人多维贫困产生重要影响。B23农村空巢老人绝大多数文化程度较低，如在笔者访谈的53位湖北农村空巢老人中，只有12人是初中以上文化程度，其余的均为小学文化水平甚至文盲。这些老人不能理解或不愿意接受社会服务，一些老人信奉“养儿防老”的传统观念，习惯于传统的家庭养老模式，缺乏入住养老机构的意愿。

三、传统农村空巢老人服务贫困治理的缺陷：政策与理念

党的十八大以来，我国出台了多项推动老年人养老服务发展的法律和政策，这对于缓解农村空巢老人服务贫困状况发挥了一定的作用。但实际效果表明，现行农村空巢老人服务贫困治理政策与理念仍然存在一些缺陷和不足。

1.政策有规定，缺配套

《中华人民共和国老年人权益保障法》于1996年8月八届全国人大常委会会议通过后，前后经历了多次修正。其中，2012年12月修订的我国《老年人权益保障法》将“常回家看看”正式入法。该法规定，家庭成员与老年人分开居住的，“应当经常看望或者问候老年人”，用人单位应给予赡养人探亲假。但是，对农民工来说，这条法律规定可操作性不强，难以执行。国务院及中央部委先后发布的多种关于养老服务的文件提出加强农村养老服务，为农村老年人提供医疗护理、生活照料、精神慰藉等服务。然而，这些养老服务政策多是原则性、综合性和一般性的规定，具体措施和具有操作性的内容较少。如2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，切实加强农村养老服务;2016年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出，各类市场主体将养老资源向农村倾斜。但是，上述文件少有具体措施和具有操作性的内容。虽然有一些养老服务政策提出了相关的要求和保障措施，但缺乏约束力、强制力与激励机制。如2016年《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）的通知》提出发展农村社区老年教育，并提出加強组织实施、完善经费投入机制等保障措施，但对政策实施效果的考核没有规定;2017年《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》提出发展居家养老服务，同时要求强化督促落实，强化问责机制，但如何严肃追责语焉不详。政策中的一般性规定及缺乏衔接的只言片语难以成为解决农村老年人服务贫困问题的有效保障。很多地方为更好地落实国家政策，出台了相应的实施方案，但这些方案大多数内容也只是重复或强调国家政策的内容，提出一些一般性的任务与措施，没有结合当地实际明确各相关部门的职责和奖惩制度。另外，一些政策向上协调争取难，在实际工作中部分政策难以落实到位。由于配套政策和具体措施的欠缺，农村空巢老人心理慰藉、卫生保健、日常照料等特殊问题和需求没有得到有效的帮扶与支持，农村在养老服务模式实践、服务内容、服务对象等方面严重滞后于城镇。

2.理念重应急，轻常态

我国是在经济欠发达的背景下进入老龄化社会的，而农村经济发展又相对落后于城镇，物质性养老资源稀缺，目前人们养老观念依然延续着重物质需求、轻精神满足的惯性。在农村家庭中，很多子女对老年父母的心理或精神需求不理解、不重视;对老人服务需求的满足仍采取“抓大放小”“重急轻缓”甚至“可有可无”的态度;对老人“重医不重养”，只有老人失能或生病时才去看望和进行照料护理，平时则由老人自己生活、自我照料。社区和养老机构由于人力不够、能力素质不足，只重视对老人生活起居的照顾，或只重视在一些重要节日开展文娱活动，忽视平时与老人的情感交流，没有及时提供精神抚慰服务。一些单位和社会组织如学校、“三农协会”等对农村空巢老人会有一些慰问活动，但比较重视对老年人中的弱势群体如失能老人或需要紧急救援老人的慰问，忽视对其他老年人提供常态化的精神生活照料服务，缺乏对老年人的兴趣培养、社会价值开发等服务。B24政府尤其是地方政府的养老服务政策多是基于“补缺型”的社会政策模式构建的，即当老人遇到困难或出现重大事故时才引起重视和提供服务。这种服务政策在本质上是消极被动的而非积极主动的，只能解决服务对象短期的、已经遇到的困难，而不能从根本上解决其服务贫困的问题，并且容易导致被服务对象对服务制度的福利依赖。从未来看，这种“补缺型”的消极服务政策难以持续提升农村空巢老人的获得感和幸福感。

四、社会工作介入农村空巢老人服务贫困治理：可行性与操作性

针对农村空巢老人服务贫困的特征及其治理存在的弊端，一方面需要不断完善和优化政策体系，并投入专业人员，以保障相关政策的有效落实;另一方面需要不断反思和更新服务贫困治理的理念。前者需要制定专门针对农村空巢老人服务贫困的治理政策，并加大投入专业人员执行相关政策，这需假以时日才能实现。后者需要更新农村空巢老人服务贫困的治理理念，更不是一朝一夕的事情。因此，需要探索一条兼具可行性和操作性、短期内能见到实际效果的路径来对农村空巢老人服务贫困治理作出回应。这就是充分发挥社会工作的作用，鼓励社会工作者介入农村空巢老人服务贫困治理。

1.社会工作介入的可行性

社会工作是帮助人的专业活动，这种活动能够提升和恢复受助人的社会功能。社会工作在贫困治理过程中具有补位作用，其理念、专业方法是人类在同贫困作斗争及解决相关社会问题的实践中逐步形成和发展的。社会工作介入农村空巢老人服务贫困治理不仅有必要性，也有可行性。

（1）从介入的基础看，二者的价值理念存在契合性。社会工作是以人道主义为基础的、“被价值注满”的工作，其价值理念与农村空巢老人服务贫困治理所遵循的价值理念高度一致。社会工作帮助社会弱势群体得到实际的服务和福利，不是简单的人道主义和简单的慈善施舍;社会工作者是更加积极的被称为“做好事的人”“奉献心灵的人”。B25社会工作坚持“以人为本”的理解、接纳、尊重等价值理念，给予受助者有尊严的支持和帮助，以安抚受助者的情绪，缓解其心理压力。农村空巢老人服务贫困治理是政府、社会为保障空巢老人平等获得服务的机会，从文化、教育、卫生保健及生活照料服务等方面对其提供的一种援助。它需要一种积极、全面、人性化、个性化和多元化、专业化的社会服务，这与社会工作“助人”的价值理念相吻合。所以，在价值观上，社会工作与农村空巢老人服务贫困治理具有高度契合性，这为社会工作介入农村空巢老人服务贫困治理提供了基础。

（2）从介入的保障看，有法律政策的支持。社会工作开端于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》。第一次世界大战后，社会工作开始成为一个独立的专业。在我国，社会工作是舶来品，与本土文化有冲突之处，在实践中社会工作的合法性也时常遭受质疑B26，但社会工作的合法性正在逐步建构。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，开启了社会工作的帷幕。2014年国务院公布《社会救助暂行办法》，正式以行政法规的形式明确提出了要发挥社会工作者在社会救助领域的作用，鼓励社会工作者为被救助者提供心理疏导、能力提升等专业服务。2015年民政部等部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》进一步提出，鼓励民间资本举办养老服务专业机构，鼓励民办养老机构引入社会工作人才。当前，我国养老服务法律和政策体系正在不断完善和优化，这为社会工作介入农村空巢老人服务贫困治理提供了法律和政策保障。

2.社会工作介入的操作性

社会工作应根据农村空巢老人服务贫困的特征，找准介入的内容和层面，充分发挥社会工作者的使能者、政策宣传与推动者、资源链接者、服务提供者等功能作用，运用独特的方法，对农村空巢老人服务贫困治理的过程实施介入。

（1）在介入的内容上，赋能与赋权并举。农村空巢老人服务贫困的维度主要体现在精神慰藉、卫生保健及生活照料服务贫困等方面。要解决这些问题，社会工作者除发挥资源链接、服务提供等作用，为空巢老人挖掘精神慰藉、卫生保健和生活照料等服务资源，以及直接为空巢老人提供心理疏导、精神安慰、卫生保健和生活照料等服务之外，更重要的是为农村空巢老人赋权和赋能（增能），让老人自我管理，实现“助人自助”的理念和价值。赋权和赋能是一个问题的两个维度，二者含义有所不同。B27赋权是“授之以鱼”，强调赋予某种资格，重点在于社会生存权;赋能是“授之以渔”，侧重于赋予能量，著眼于提升发展权。B28社会工作者在介入农村空巢老人服务贫困治理的过程中，应将赋权与赋能相结合。一方面，社会工作者通过法律和政策宣传，提高农村空巢老人的权利意识，呼吁落实老年人的一些基本权利如失能照料权及在家庭、社区活动中的参与权等，提升老人在家庭、社区中影响他人及资源分配的能力。同时，找准农村空巢老人的“优点视角”，促使其发现自身的优势与潜能，鼓励其参与各种有益的社会活动如参与互助养老和志愿服务等，帮助其实现自我赋权。河北省的一些农村社区鼓励空巢老人组成互助组“抱团养老”，取得了很好的效果。B29另一方面，对空巢老人进行培训，讲授国家养老政策、相关医疗保健及应对突发事件等知识，提升其自我服务、自我管理或参与自助养老服务的能力，实现自我赋能。

B30劉勤：《社会工作咨询：作为社会工作间接服务方法的困境与应对》，《社会福利》（理论版）2015年第12期。

责任编辑：海 玉

Abstract：At present， the government and society attach great importance to the service poverty and its governance of rural empty-nesters in China. Compared with the urban empty-nesters， the rural empty-nesters service poverty problem has multi-dimensional characteristics and is caused by many reasons. It needs to constantly improve social policies and update service concepts. In the process of policy improvement and service concept renewal， the governance of rural empty-nesters service poverty needs the intervention of social work. Social work should be based on its value in line with the service poverty governance of rural empty-nesters. According to relevant laws and policies， we should give full play to the functions of social workers as policy promoters， resource linkers， service providers and enablers， find out the content and level of social work intervention， and use the unique methods of social work to intervene in the process of rural empty-nesters service poverty governance.

Key words：rural area; empty nesters; service poverty; social work