高校全面实施预算绩效管理重难点问题研究

俞奕奇

摘 要：本文通过阐述高校全面实施预算绩效管理的必要性，对当前高校在推进预算绩效管理中存在的重点难点问题进行分析，提出了一系列对策建议，以供参考借鉴。

关键词：高校;预算绩效管理;难点问题

一、高校全面实施预算绩效管理的必要性

1.全面实施预算绩效管理是国家深化财政预算体制改革的重要内容

2018年9月出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理工作的全面实施提出了关键的指导性意见。2019年初，财政部印发的《2019年预算绩效管理重点工作任务》，明确了包括构建分行业分领域的绩效指标体系、出台一系列预算绩效管理制度在内的多项工作任务。2019年7月，财政部出台了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》。全面实施预算绩效管理，正在全国范围内紧锣密鼓地展开，全国各地都相继出台了一系列管理办法，涌现了一系列创新举措，进一步加快了推进全面实施绩效管理的步伐，逐渐形成 “花钱必问效、无效必问责”的管理机制。

2.提升高校治理能力，完善高校内部制度建设，实现高质量内涵式发展

当前经济面临下行压力，财政收入增速放缓， 2019年底召开的全国财政工作会议明确提出了2020年各地政府“过紧日子”的要求，实行一般性支出大力压减、不必要的项目支出坚决取消、新增项目支出从严控制、原则上不开新的支出口子等举措。在此背景下，高校如何做好资源配置，将有限的财政资金发挥最大的效用成为关乎高校长远发展的问题。全面实施预算绩效管理，不失为一种提升高校治理能力的强有力手段。

二、高校全面实施预算绩效管理中存在的难点及突出问题

近几年，高校紧跟国家预算体制改革的步伐，不断探索预算绩效管理的新模式，在高校范围内逐渐树立预算绩效管理的意识，高校预算绩效管理工作也逐步规范。高校新出台的系列校内制度办法，尤其是各类资金管理办法、考评管理办法等都会涵盖包括“实行绩效管理”“全过程绩效管理”“与绩效考评挂钩”等表述，这充分展现了高校预算体制改革初见成效，高校预算绩效管理的初步框架已基本确立，为高校全面实施预算绩效管理奠定了扎实的基础。但是，总结近几年推进预算绩效管理工作的经验，高校在全面实施预算绩效管理方面还存在以下亟待解决的难点问题。

1.科学合理设计高校绩效指标体系存在一定困难

首先，高校绩效指标体系的制定缺乏行业标准。教育行业目前还未出台相应的绩效指标管理体系，高校在探索制定各自的绩效指标体系时缺乏参考依据，只能依靠高校各业务部门提供的绩效指标作为构建高校自身绩效指标体系的来源。业务部门所选取的绩效指标是否科学，是否能全面真实地反映高校教学、科研、社会服务等方面的发展情况，缺乏专业的评定。

其次，在高校绩效指标体系中，如何设定绩效指标值是一大难点。从高等教育行业领域的角度出发，指标值的设定缺乏横向可比性。由于高校间战略定位不同，各自所设定的指标值也会存在差异，仅依靠所设定指标值的高低来判断高校设定的绩效指标值是否合理缺乏科学依据。从高校内部管理的角度出发，高校业务部门在设定绩效指标时往往缺乏必要的可行性研究，绩效指标值通常根据业务部门对自身完成绩效目标能力的评估定位设定，存在为了达成绩效指标而降低指标值的风险。

2.绩效监控与高校业务实际存在矛盾，容易使绩效监控工作流于形式

财政部最新出台的《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136号）明确了绩效监控的全流程和持续性的特点，绩效监控的方式为中央部门日常监控和财政部定期监控相结合的方式，强调了中央部门进行绩效监控的时点为每年的8月，对1？月的预算执行情况和绩效目标实现程度开展绩效监控汇总分析。财政部驻各地监管局在财政部文件的基础上将绩效监控的时点由年中监控拓展按季度进行绩效监控。高校在传达上级部门要求按季度开展绩效监控工作的过程中也遇到了不小的阻力。

首先，高校承担着汇集人才培养、科学研究、文化传承创新和社会服务为一体的历史性重任，所谓“十年树木，百年树人”，高等教育的成效不是一朝一夕就能够达成的，需要经历漫长的积累与沉淀。高等教育当年所呈现的绩效完成情况，反映的是一个长期积淀的成效，很难精确到季度。

其次，高校科研管理部门对于绩效监控难以适应。区别于一般行政性支出，针对科研项目按季度开展的绩效监控过于频繁，绩效监控的填表任务通过高校科研部门层层下达，增加了基层科研人员的负担，与国家所提倡的“科研放管服”“减表行动”等相违背。

最后，为避免对高校正常教学科研造成影响，涉及维修改造等工程类项目通常在寒暑假进行，按季度的绩效监控也不甚适用，只能大致笼统填报，存在为了填绩效监控表格而做绩效监控的情况，实际绩效监控的作用很难有效发挥。

3.绩效评价质量不高，绩效评价的结果运用不理想

目前高校的绩效评价基本上采取的是以项目实施单位绩效自评为主，主管部门绩效抽评为辅的绩效评价模式。通过近几年高校开展的预算绩效自评的实践，在绩效评价阶段存在的问题如下。

第一，高校绩效自评的质量有待提高。高校通常按照上级主管部门布置的任务要求开展自评，自评过程常流于形式，很难真实反映项目绩效开展情况，难以与绩效目标直接挂钩。

第二，项目单位的绩效自评结果是否客观，缺乏一个独立的专业评定机构。部分高校聘请了第三方中介机构对高校预算执行与绩效情况开展检查和审计评价，但由于第三方中介机构通常对高校业务不熟悉，不具備高校绩效评价的相关经验，只能针对高校资金使用及高校内控管理等方面做出评价审计，很难出具切实有效的高校绩效管理评价报告。

第三，评价结果应用难以落到实处。在绩效评价结果应用方面，高校绩效评价结果应用仍处于探索阶段，仅停留在各种管理办法的字面上，实际执行中并未真正实现与奖惩挂钩，且缺乏相应的奖惩措施。高校中承担绩效评价职能的部门和掌握资金分配权及奖惩权的部门并不统一，各职能部门间缺乏一个沟通的桥梁，难以对项目实施单位产生具有约束力的影响。

三、高校全面实施预算绩效管理的对策建议

1.完善制度体系建设

一方面，教育主管部门应当制定出一套高校适用的、具有实际操作指导价值的预算绩效管理制度体系标准，使各高校在实际操作过程中有据可依。另一方面，高校应当根据自身特点，在教育主管部门制定的预算绩效管理体系标准的框架内，搭建特色鲜明、与高校发展目标相适应的预算绩效管理制度，从工作流程、部门权责、实施方案等多方面进行明确细化的规定。

2.建立绩效管理专家库

首先，教育主管部门应在全国范围内广泛征集绩效研究领域的专家学者，建立绩效管理专家库，对高校绩效指标体系构建、绩效监控的实施效果及绩效评价结果的应用等进行科学把关并提供合理化建议。

其次，高校内部也应当组织校内的专家，对高校发展进行全面规划，确定绩效目标，为构建高校预算绩效指标体系提供有力保障。

最后，在进行绩效抽评和绩效自评时，可从绩效管理专家库中选取专家，对高校绩效目标完成情况进行评价，确保评价结果的专业性、客观性和公正性。

3.成立绩效管理领导小组，组建绩效管理专业化队伍

高校应当成立专门的绩效管理领导小组，由高校领导牵头，各职能部门作为领导小组成员，坚守发展的底线，切实将绩效管理工作融入高校治理中。同时，高校内部应理顺职能部门与业务部门间的关系，做到全责明确、事权财权相统一。此外，高校还应当通过外部引进、内部培训、专业选拔等多种渠道建立一支具备绩效管理能力的专业化队伍，将绩效管理领导小组形成的意见执行到位并最终落到实处。

4.绩效监控应考虑高校科研项目实际

根据高校科研发展规律，科研项目的资金使用周期较长，在高校结转资金中占比极高。建议上级管理部门在选取绩效监控项目时将科研项目区别对待，在科研项目实施期内，通过与项目检查相结合等其他方式强化绩效监控，避免出现“一刀切”式的绩效监控模式。同时，高校内部也应积极做好沟通协调，不断强化绩效理念，主动用好绩效监控这一重要的管理工具。

5.强化预算绩效评价结果的激励约束机制

高校应当在校内探索建立一套与高校业务发展密切衔接的预算绩效评价结果应用机制，使预算绩效评价结果作为高校对某项教学科研业务进行预算安排的重要依据。对于主动报送预算绩效目标、积极开展绩效监控和年度绩效目标完成情况良好的各业务单位，高校应给予考核奖励。同時高校应当引入问责机制，对于逾期报送绩效目标的项目一律不安排预算;对于拒绝开展绩效监控、绩效目标完成情况不佳的项目采取暂停安排下年预算并将项目绩效评价结果记录部门或个人的年度考核，以起到强有力的约束作用。此外，评价结果和应用应当在公开透明、予以公示，接受公众监督，不断提升高校的公信力和治理能力。

参考文献

1.财政部.关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）.

2.财政部.关于印发2019年预算绩效管理重点工作任务的通知（财办预〔2019〕15号）.

3.财政部.关于印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》的通知（财办预〔2019〕136号）.

（责任编辑：王文龙）