拉美地区自由贸易园区的发展经验及对中国的启示

曾伏

摘 要：拉美地区的自由贸易园区发展历史较为悠久、类型多样，对区域经济的带动作用明显。总体看，拉美各国的自由贸易园区构建了完善的基础设施体系、法律支撑体系、管理运用体系以及税收优惠体系。拉美自由贸易园区为我国自贸试验区、自由贸易港的建设提供了机制、制度、立法、市场等方面的借鉴，因此我国自贸试验区和自由贸易港建设应该加强立法支撑，建立内部监管机制和进退机制，发挥企业的市场主体作用，加强与国内市场的联系以及强化税收优惠力度。

关键词：拉美地区;自由贸易园区;自贸试验区;自由贸易港

当前，拉美各国自由贸易园区发展较快，截至2019年底达到了610家，约占全球自由贸易区（港）的40%。总体而言，拉美地区的部分自由贸易园区的建设模式、政策支持、监管机制等制度体系较为先进，对我国的海关监管、自贸试验区、自由贸易港的建设具有一定的借鉴价值。国内对拉美地区的自由贸易园区研究不多，关注的视角较为有限，这为本文的研究提供了空间。中美贸易摩擦虽然达成了第一阶段贸易协议，但前景依然不够明朗，在这样的背景下研究拉美地区的自由贸易园区，不仅可以拓宽我国企业的贸易投资市场，还能提升我國对外开放水平，促进中拉双边经济的交流与合作。

一、拉美地区自由贸易园区的发展历程及现状

（一）发展历程

1.萌芽期（20世纪20年代到二战前）。这一时期拉美国家基本上是在探索自由贸易园区发展模式，多数园区的功能单一，主要是为本国与美国提供贸易中转服务，大多数园区位于交通便捷的边境城市或港口城市。如1933年墨西哥为了更好地扩大对美国消费品的进口，将毗邻美国边境的提华纳、恩塞纳达等港口设为自由贸易园区，允许这两个地方可以自由进口美国的消费品。到1935年，墨西哥又将自由贸易园区的范围扩大到下加州北部地区。到1939年，自由贸易园区的范围从下加州北部扩展到该州的南部地区以及索诺拉州，成为墨西哥境内最大的自由贸易园区——西北贸易区。

2.发展期（二战后到20世纪70年代末期）。这一时期自由贸易园区受到进口替代工业化模式的影响，建园很多但实际运行有限。拉美各国对自由贸易园区的多样化功能探索从未停止，园区功能也日渐多样化。各国为加快工业化进程，在园区建设中建立大量的出口加工区和旅游服务区，园区的综合能力得到了提升。墨西哥西北自由贸易园区为了吸引外国投资者对园区内基础设施建设的投资，允许外国投资者设立出口加工区，并为出口加工企业原材料进口提供关税优惠和通关便利。另外，部分国家利用自身得天独厚的地理位置，探索建立专门从事转口贸易的自由贸易园区，如巴拿马的科隆自贸区。在科隆自由贸易园区内，企业可以从事各类中间品、制成品、原材料以及相关服务的转口贸易业务，使得该园区一跃成为拉美地区转口贸易的中心。

3.高速发展期（20世纪80年代初至今）。这一时期拉美地区自由贸易园区在数量扩张的同时，功能日渐完善，发展样式也更加多元化。多数的自由贸易园区开始从附加值较低的出口加工、转口贸易转向技术含量和资本含量大的高新制造业生产和贸易形态转变。如古巴哈瓦那自由贸易园区鼓励园区内企业发展生态农业、高端机械制造以及生物制药、可再生能源等产业。但也有部分不发达国家的自由贸易园区依然处于较低附加值的初级发展形态，如海地太子港的自由贸易园区从设立之初就从事纺织品加工和出口业务，数十年来并没有走向综合化和高端化。尼加拉瓜、洪都拉斯等国家的自由贸易园区也存在类似的情况。

（二）发展现状

1.园区类型。按照拉美自贸区协会的划分，拉美地区自由贸易园区主要分为三种类型：第一，永久性园区。这类自由贸易园区指的是园区内并无企业入驻数量的限制，通常具备多重功能。但需要注意的是，永久性园区并不是时间上的永久存续，实际上绝大部分自由贸易园区是有时间限制的，如哥伦比亚政府规定，永久性园区的存续时间为30年，可以申请延长一次，但从成立之日起不能超过60年，60年后所有园区所在区域均为普通区域。第二，特殊性园区，这类园区与第一种园区的区别就在于，其只能为一家企业所使用。在实践中，因为有很多企业对自由贸易园区有特殊的政策要求，而现有按照地理位置设置的园区并不能满足这些企业入驻，或是入驻成本过高。为了能够使得这些企业获得相应的优惠政策，允许企业在其所在区域设立特殊自由贸易园区。第三，其他类型的园区。这类园区包括临时性园区、离岸自由贸易园区、特别经济区等等。这类园区设置类型多样，目的性强，完成预定目标后就旋即转为普通区域。

2.园区作用。拉美自贸区协会对拉美各国自贸园区对各国GDP增长测算结果显示，2011-2018年间，巴西为其自贸区免除1美元的税收，就可以带动当地经济6美元的增长;厄瓜多尔政府每为其自贸区免除1.1美元的税收，就可以为当地GDP带来6美元的增长。同时，自由贸易园区具备免税功能，可以为园区企业和民众节省大量的税费支出。境内关外的特质，使得从园区内转口贸易的货物以及在园区内销售、消费的货物均免征关税，大大节省了企业的生产及贸易成本。从2017年开始，由于全球经济下行，巴拿马政府颁布法令，科隆自由贸易区内货物均实现免税销售，每个人（包括非巴拿马籍居民）每年有2500美元的免税额度。当然，自由贸易区还能够为当地政府带来直接的财政收入，如智利政府规定，任何自由贸易园区需要将每年纯利润的15%上交给当地政府，直接的受惠者就是当地民众。

二、拉美地区自由贸易园区发展的主要经验

（一）完善园区基础设施建设

第一，提升园区发展的安全环境。总体看，拉美部分国家或地区的安全形势不佳，毒品犯罪极为猖獗，不仅影响人员安全，还会削弱外国投资者的信心。拉美各国在发展自由贸易园区过程中，针对这一问题，不断加强园区的安全建设，确保园区内的贸易投资、资本、人员等方面的安全，提升了投资者信心。第二，不断完善基础设施建设。总体看，大部分拉美国家基础设施建设水平较低，特别是交通、港口等基础设施较为老旧。基于此，拉美各国政府在发展自由贸易园区过程中，投入了大量的资金用于改善园区的交通、通讯、物流、水电供应等基础设施，为外国投资者定制厂房、办公场所等。第三，强化自由贸易园区的地理区位优势。一方面，将园区设置在交通条件便利、经济相对发达的港口城市或边境城市。这样借助于交通优势，可以快速将货物运往各大城市。另一方面，发挥拉美地区的整体区域优势。美国自特朗普执政后，不断强化“美国优先，美国人优先”的策略，对拉美各国造成了较大的政策挤压。为了应对美国的政策转变，拉美和加勒比经济委员会正在大力推进拉美一体化进程，加大拉美各国之间的经贸合作，为自由贸易区的发展带来了相对统一的市场。

（二）健全贸易投资法律体系

一方面，针对不同类型的自由贸易园区制定单独的专门法律规范，使得每个自由贸易园区在运作中既能够保持自身的特色，同时又能够得到国家法律的支撑。有些国家在自由贸易园区成立之前就出台了相关的立法，如1958年多米尼加共和国就出台了4852号法令，该法令确立了自由贸易园区的性质、地位、功能和运作模式等内容，而直到1970年才成立了第一个自由贸易园区。此后按照园区在实际运作中存在的问题，该国又适时地修改了4852号法令，确保立法与现实的一致性。另一方面，为了强化自由贸易园区与不断变化的国际经贸形式进行对接，拉美各国加大了对立法的调整及修改力度，确保法律具备适当的超前性。巴西国会在1957年通过了《自由贸易港法》，依照该法将玛瑙斯作为自由港;1968年巴西国会将《自由贸易港法》改为《自由贸易区法》，将该法确立的优惠政策扩展到更多的区域;1976年巴西政府按照《自由贸易区法》制定了《自由贸易区发展法例》，对自由贸易园区的性质、地位、权利义务、运作方式等做了详细的规定。

（三）建立“政府统筹+市场运作”的管理架构

拉美地区自由贸易园区“政府统筹+市场运作”的管理模式分为两个层次，第一个层次是由政府部门设立统筹性的管理机构，负责园区运营过程中的政策制定、执行以及监督，侧重于宏观事务。第二个层次由园区的主要投资者负责其园区的日常经营事务，包括软硬件建设、公共服务设施改造以及招商引资过程。一个园区投资者可以投资设立多家园区。如哥伦比亚的波哥大自由港公司作为哥伦比亚国内最大的私营贸易企业，哥伦比亚境内的38家自由贸易园区均由该公司控股，包括8个永久性园区和30个特殊性园区，对哥伦比亚政府在经贸决策能够产生较大的影响。

（四）构建优惠灵活的政策体系

第一，全方位的税收优惠。拉美地区的自由贸易园区，除了阿根廷、波多黎各、玻利维亚三国不为园区内企业提供企业所得税优惠，墨西哥不为入园企业提供增值税优惠，其他的17个国家和地区均提供较大的企业所得税和增值税优惠，其中包括智利、乌拉圭在内的11个国家对园区内企业的所得税和增值税完全免除。这种大幅度免除企业所得税和增值税的做法优惠力度较大，能够吸引大量的企业入驻。同时，对于部分外国货物入境（自由贸易园区之外），如果这些货物的原料或零部件全部或部分是本国自由贸易园区生产，可以获得关税减免优惠。哥伦比亚规定，如果境外的货物进入哥伦比亚（自由贸易园区之外的区域），该货物原料或零部件的40%是哥伦比亚自由贸易园区企业所生产，可以减免50%的进口关税。第二，多样化的配套政策。拉美地区的绝大部分自由贸易园区为外国人提供工作和居留便利政策，园区内企业的外籍员工家属也可以获得长期的移民签证或陪护签证;园区的企业员工可以购买园区免税产品，包括各类酒类及饮料;园区管理机构统一建立园区幼儿园、酒店、医院等公共服务设施等。

三、拉美地区自由贸易园区发展对我国的启示

（一）加强自贸试验区的专门立法

拉美各国在自由贸易园区建设之前基本上就出台了园区运营及管理等方面的立法，有的是专门立法，有的是综合性立法，园区也是按照法律的规定而成立的。法律是园区运营和管理的保障，我国已经在18个省市设立了19个自贸试验区（包括上海自贸试验区临港新片区），但至今尚无全国统一的立法，导致很多制度创新与现有的法律法规存在较大的冲突，使得自贸试验区的运营及管理无法律保障。特别是随着我国自由贸易港建设的推进，这种逐项授权地方立法机关的立法模式难以适应自由贸易区的发展需求，授权立法的局限性日渐凸显。因此，我国必须要从国家层面推进《自由贸易区法》的立法进程，为自贸试验区及自由贸易港构建一个完整的法律保障体系，充分发挥立法的支撑和引领作用，解决当前自贸试验区和自由贸易港建设中存在的先行试验与现行法律冲突的问题。此外通过国家层面的立法还可以解决当前自贸试验区制度创新过程中的出错问题，明确纠错机制的法律地位，将容错、纠错与激励纳入到法治化进程中，确保自贸试验区的制度创新没有后顾之忧。

（二）创新自贸试验区内部监管机制

拉美地区的自由贸易园区实施的是企业主导的通关监管模式，监管以“事先知情守法”为理念，不仅提升了通关效率，还能够给予企业最大的创新自由度。然而我国绝大部分自贸试验区实施的海关特殊监管模式，以项目审批和货物监管为主导。此种监管模式既不利于提升通关效率，也与国际通行的事中事后监管模式相结合的趋势不相符。基于此，我国在自贸试验区和自由贸易港建设中可以实施“负面清单+非违法违规不干预”的监管模式，实现货物监管向企业监管转变，鼓励企业自我监管，鼓励企业自建账册以及联网备查。

（三）充分发挥园区企业市场主体的作用

企业始终是自由贸易园区的市场主体，我国无论是自贸试验区还是自由贸易港建设中，企业都只能是园区内的参与者，自贸试验区和自由贸易港均是由各地政府运作运营。综观拉美地区自由贸易园区的运作模式，政府只是负责宏观管理，提供规则供给及公共服务供给，而具体的运营则是由企业负责。企业作为市场主体，在自贸试验区中要发挥企业的运营主体作用，可以有效节省政府管理成本，节省国家公共财政投资，并通过鲶鱼效应来激励其他参与方的积极性。因此，我国应该在自贸试验区特别是运营时间较长的自贸试验区，给予企业海关特殊监管模式下的运营和管理的专属权，进而激发企业的市场活力，提升园区的运营效益和效率。

（四）建立自贸试验区的进退机制

拉美除了少数国家之外，大部分国家均建立自由贸易园区进退机制。大部分的自由贸易园区均有时间限制，到期之后可以申请延期，但一般延期不能超过一次。我国也应效仿拉美地区自由贸易区的做法，建立进退机制。对于当前正在试点的自贸区，在试验期满之后，对没有取得明显成效且无深化改革意愿的试验区要进行终止。对有深化改革意愿且取得明显成效的试验区，要进一步向国务院提交深化改革的具体实施方案，经过独立的第三方论证及评估之后，确有必要进一步试验的，经过国务院批准可以延期一次;经过评估后无深化之必要的试验区，国务院可以立即终止其试验。但在评估中应当注意，深化改革开放试验要以能否提升对外开放的深度为依据，而不是以之前取得的成效为依据。对于试验效果较好以及发展前景广阔的区域，试验期结束后可以直接升为自由贸易区（港）。通过建立进退机制来激发运营者的积极性，也能够有助于国家资源配置的不断优化。

（五）强化自贸试验区的对内联系

拉美地区的自由贸易试验区，不仅允许园区内的商品直接在园区内销售，还通过给予企业税收优惠的方式，鼓励园区内企业生产的商品直接进入境内市场。另外，拉美地区自由贸易园区还强化教育培训等公共服务与周边区域的融合，真正以园区带动区域经济的发展。我国应该借鉴拉美的经验，在全面推进对外开放格局下，不应该只是强调自贸试验区的出口规模，还应该注重进口，注重与国内市场的联系。我国的自贸试验区和自由贸易港要树立内外兼顾的发展目标，既要发展高端制造业和服务业，加大对外出口力度;同时还应该强化园区的零售、服务、教育培训与当地的联系，进而不断提升自贸试验区或自由贸易港的区域辐射功能，带动周边地区经济发展。

（六）加大税收政策的优惠力度

如前所述，拉美各国为了增强自由贸易区的竞争力，对于园区内企业的所得税和增值税提供了较大的优惠，智利、乌拉圭等11个国家自由贸易园区对园区内企业所得税和增值税完全免除。我国目前正在推进的中国特色自由貿易港建设，旨在打造开放层次更高的对外开放区域，为了吸引更多的国内外企业入驻投资，必须要实施更加优惠的税率，进而更好地提升自由贸易港的全球竞争力。

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