区域地质灾害应急响应能力评价体系初探

马楠 辛晶 王钊 王乾 张晓昊

摘   要：在文献研究、案例分析和地质灾害应急管理、专业救援队伍调研的基础上，遵循定量指标与定性指标相结合、动态评估与静态评估相结合的原则，运用德尔菲法和层次分析法相结合的方式，从响应组织、救援人员、救援装备和保障能力四个角度出发，以滑坡、泥石流两种典型灾害类型为例，构建了我国区域地质灾害应急响应能力评价体系。体系包括4个一级评价指标、10个二级评价指标，以及20个三级评价指标，并探索一套可量化、易操作的分级标准，为我国区域地质灾害应急响应能力评价工作的推进提供支撑。

关键词：地质灾害;应急响应;能力评价

1 前言

我国是世界上地质灾害最严重的国家之一。滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害的易发区面积约占国土面积的65%。习总书记和党中央多次明确提出要加强地震及地质灾害防治。面对严峻的地质灾害防控形势，为党和国家的要求，保障人民的生命财产安全，需要一套科学客观的评判方法和指标对地质灾害应急响应能力进行全面合理的评价，指导各级政府和部门开展能力提升工作。

针对应急响应能力评价体系的研究源于美国对应急管理体系的研究。在国际上，美国是该领域研究开展最早的国家。自20世纪70～80年代起，美国出现加州森林火灾等一系列重大自然灾害，卡特政府于1979年组建美国联邦应急管理署（FEMA）。伴随着FEMA的成立，相关学者开展了应急管理工作。1997年，FEMA发布了国家应急准备能力评估体系，包括5个一级指标、13个二级指标和104个三级指标，全方面为美国各级政府提供应急准备能力评价和提升的评估方法和标准。此外，日本、英国等发达国家也相继开展各自的应急相应能力评价体系建设工作，分别在2001-2002发布了《公共团体防灾能力评价指标体系》和《英国突发事件应急计划》。在我国，同样在经历“非典”和“汶川地震”等多次重大灾害后，伴随着我国政府对于应急响应能力建设的重视，相关学者和工作人员开始研究并逐渐积累一定的成果。王绍玉2003年便提出，城市灾害应急能力是一个综合概念，包括自然与社会要素、硬件与软件设施、人才与体制资源、工程与组织能力等多个方面。邓云峰等于2005年提出，应该从组织体系、运作机制、法律基础和应急保障系统综合考虑，并建立了18个一级指标、76个二级指标和405个三级指标的评价体系。此后，钱永波、杨青、杨贵娟等多位学者从突发事件过程管理和系统管理的理论出发，从不同侧面对综合评价体系进行了优化。同时，我国学者也在但单灾种应急响应能力评价方面取得了一定的成就，在地震、公共卫生、气象灾害、洪水等一些重要灾害领域均已建立较为完善的体系，其中以地震的评价体系研究历史最长、体系最为完备。然而，地质灾害应急响应能力评价体系目前的研究还处于初步阶段，还未形成完整的体系，但在局部方面进行了研究探索。张淑文对救援队伍调配对大规模地址灾害救援响应的效果进行了研究，认为出救点资源结构差异和受灾点之间需求冲突的矛盾市主要的影响因素。邱维理等通过对比中美地质灾害响应体系的情况，提出应急预案体系编制、灾前预防科学研究、应急响应行动规范与协同、应急响应与恢复重建衔接、专业队伍建设等方面是影响我国地质灾害应急响应能力的重要因素。曹卫锋、何永杰和尤建功均对武警黄金部队应对地质灾害的救援响应能力评价方法进行了研究，对专业救援队伍的能力评价提出了定性建议。综上所述，对于地质灾害应急响应能力评价体系和方法仍有待进一步的研究。

2 地质灾害应急响应能力的含义

我国地质灾害防治工程行业协会发布的团体标准《地质灾害分类分级标准（试行）》（T/CAGHP001-2018）将地质灾害定义为由自然因素或人为活动引发的危害人民生命、财产和地质环境安全的滑坡、崩塌、泥石流、地裂缝、地面沉降、地面塌陷等与地质作用有关的灾害，通过对全国地质灾害历史数据的分析，在本文中主要基于滑坡和泥石流这两类常见地质灾害研究基础展开评价体系建设。滑坡和泥石流的发生通常由诱发因素引起，一般包括地质、降水以及工程因素等，

向下向外滑动并以向外滑动为主的变形破坏。泥石流是指由降水（暴雨、冰川、积雪融化水等）诱发，在沟谷或山坡上形成的一种挟带大量泥沙、块石和巨砾等固体物质的特殊洪流。滑坡通常具有两种形式，第一種是岩土体的滑动过程，第二种是滑动的岩土体及所形成的堆积体的滑动过程。山体滑坡更是具有规模大、机制复杂、危害大的特点。具有暴发突然、来势凶猛、运动快速、能量巨大、冲击力强、破坏性大和过程短暂等特点。在平缓宽阔的堆积区横冲直撞、漫流堆积，往往在顷刻之间造成人员伤亡和财产损失。

地质灾害救援是指地质灾害发生后，为最大限度地减轻人员伤亡、经济损失以及社会影响等，应急救援队伍以及社会各个部门在政府统一领导下而采取的有领导、有组织、有计划的应急救援行动。地质灾害救援能力是指地质灾害救援力量遂行地质灾害救援任务的能力。地质灾害发生后，主要的救援任务是对地质灾害现场的危险性进行评估、对灾害现场的被困人员进行搜索、运用破拆、顶升和支撑以及挖掘等技术开展营救，为伤员提供紧急医疗救护，将地质灾害给人们造成的伤亡和经济损失减小到最低限度。

3 评价体系的构建

3.1 评价指标体系建立原则

评价指标体系的建立遵循了实用性、规范化、科学性、可行性以及定量指标与定性指标相结合、动态评估与静态评估相结合的原则，综合考虑了影响制约地震救援能力的因素。在评估指标的选择上基本遵循了现实可测的原则，较好地反映了应急响应能力的影响和制约因素。

3.2 评价指标体系建立方法

目前在该领域评价指标体系研究方法中，一般归纳起来分为两类：即主观法和客观法。主观法一般包括专家会议法、德尔菲法，主要优点是不受外界影响，没有心理压力，可以最大限度地发挥个人创造能力，但容易受专家知识深度和广度的影响，难免带有片面性。客观法一般包括层次分析法、熵权法等，是指经过对实际发生的资料进行整理、计算和分析得出指标的方法，虽然避免了人为因素的主观影响，但受限于资料的局限性，同样可能面临不符合实际和片面的问题。因此，本文结合地质灾害应急响应能力的特点，和我国体制机制的实际情况，采取专家会议法、德尔菲法和层次分析法结合的方法确定评价指标，尽可能的避免单一方法的距下行，一定程度上增强了评估结果的合理性和科学性。

3.3 评价指标的选取和分级

系统论的原理告诉我们，任何事物都是由若干相互依存、相互影响、相互制约、相互作用的要素构成的。地质灾害应急响应能力也同样是由诸要素构成的。所谓地震灾害应急响应能力要素，就是构成地震灾害救援能力必不可少的因素。这些要素的相互联系、相互作用、决定着地质灾害应急响应能力的发展变化，影响着地质灾害应急响应活动的始终和效果。

对问题所涉及的因素进行分类，构造一个各因素之间相互联结的递阶层次结构。处于最上面的层次一般是问题的预定目标，通常只有一个元素，中间层的元素一般是准则层和子准则层，最低层一般是方案层。如地质灾害应急响应能力评估指标体系分四层，第一层A为地质灾害应急响应能力即总目标。第二层B是将地质灾害应急响应能力本身看成是一个大系统，要确保这个系统的正常运行，最基本包括响应组织、救援人员、救援装备和保障能力四个子系统。其中，针对地质灾害一般具备爆发突然、破坏性大、营救困难等特点，响应组织突出各级政府在整个地质灾害应急响应中的主导作用;救援人员和救援装备是应急响应的物质基础，突出体现救援的真实能力;保障能力则对区域在信息、物资储运及培训宣教等各方面对地质灾害的应急准备和响应能力进行综合的评估。第三层C即每个子系统下面的若干个子指标项。

基于上述方法，结合对贵州、云南等地质灾害多发地区的实地调研，召开数次专家会议并发放调查问卷，并在分析全国31个省（自治区、直辖市）级区域内各要素数据情况后，运用主客观方法结合的方式逐步确定C层指标，最终构建的指标体系如图1所示。

3.4 评价指标的评测方法

如上文指标体系可以看出，将A层为评价目标，选择B层4大类指标作为一级指标，C层9个二级指标为一级指标的分指标，D层27个三级指标为二级指标的量化指标。为了科学的评估应包含对评估指标的客观描述，制定评估指标的考核测评方法和标准值，对D层27个评估指标的量化评测方法是提高科学性的关键环节。然后逐层采用加法模型即可完成对A层评价目标的量化评价。对于选定的指标，把它们的水平状态划分为3个等级，组成评语集V，V={V1，V2，V3}={a级标准，b级标准，c级标准}。其中a级标准对地质灾害应急响应能力的贡献值最大，c级标准则贡献值最小。针对不同的指标，我们将其分为三类进行量化评测。

（1）第一类是客观因素指标，根据其实际情况进行量化。以指标D8救援人员与地区人口为例，救援人员数量为应急管理部门直接管辖的具有地质灾害救援职能的专业队伍，如消防救援队伍、武警水电部队、武警救援队伍等，由社会团体组建的具备地质灾害专业救援水平或救援保障能力的队伍或个人，如全国各级红十字救援队、蓝天救援队、绿野救援队的数量总和与某一区域人口之比。将国际上较为先进的国家使用比例1：1000以上设为a级标准，以我国现有平均水平1：10000设为b级标准，小于1：10000为c级标准。

（2）第二类是有一定统计数据的指标，这些指标虽然属于定性指标，但可以通过其它定量指标进行转化，通过一定的数学处理就能获得明确的结果。比如指标D13装备种类，需要按照救援装备的用途可将救援装备分为侦检、搜索、营救、医疗、通讯、后勤和工程机械装备等，并获取统计结果。然后，根据提取统计结果中所有种类数量均大于1设为a级标准，搜索、营救、医疗、通信和工程机械数量均大于1为b级标准，其余为c级标准。

（3）第三类是在一定统计数据的基础上，需由专家根据经验做出决定，给予一个标准划分并量值。比如指标D5地质灾害指挥决策方式，是指指挥机构及其指揮人员为达到预期目的，在一定条件下，对地质灾害应急响应行动进行运筹谋划、确定行动方案的思维活动和工作过程。决策方式主要通过经验、借助先进仪器设备和先进技术，如无人机、大数据、利用辅助决策系统等。由于目前我国对这部分数据的统计只存在定性判断，因此基于大量行业专家的经验，将充分利用信息技术手段进行辅助决策设为a级标准，有信息化手段但未充分用于辅助决策设为b级标准，只通过经验决策设为c级标准。

利用上述方法，可对所有27个三级指标进行标准划分，并为下一步量化评价做出支撑。

4 结论

本文以提高地质灾害应急响应能力评价能力为目标，通过主客观结合的方法，建立起需要4个一级指标9个二级指标和27个三级指标组成的指标体系，同时针对指标的量化问题，探索出三类指标量化的方法，形成一套科学客观的评判方法，对地质灾害应急响应能力进行全面合理的评价，为进一步指导各级政府和部门开展能力提升工作打下理论基础。

参考文献

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