沈阳市开发边界划定与三线协同研究

范婷婷 张译珊

摘要：随着生态文明背景下国土空间规划体系的逐步建立，三条控制线是城市落实现代化治理体系的重要抓手，城镇开发边界是控制线中与城市发展与土地集约节约利用最为紧密的一条控制线，本文以沈阳市为例，介绍城镇开发边界划定以及三线协同的探索与实践，以期为其它市县级开发边界的划管提供借鉴。

Abstract： With the gradual establishment of the national land spatial planning system in the context of ecological civilization， the three control lines are important for cities to implement the modern governance system， and the urban development boundary is the control line that is most closely related to urban development and land intensive conservation and utilization. This article takes Shenyang as an example to introduce the delineation of urban development boundaries and the exploration and practice of three-line collaboration， with a view to providing reference for the management of development boundaries in other cities and counties.

关键词：城镇开发边界;三条控制线;沈阳市

Key words： urban development boundary;three control lines;Shenyang City

中图分类号：TU984                                        文献标识码：A                                  文章編号：1006-4311（2020）20-0063-02

1  工作背景

1.1 城市发展概况

沈阳是辽宁省省会，国家重要的装备制造业基地，东北地区最大的中心城市，东北地区的交通枢纽，金融、文化和商贸中心，具有较强的吸纳力、辐射力和带动力，对辽宁、东北地区乃至全国的发展都具有举足轻重的作用。

沈阳市下辖10区1市2县，市域总面积12860平方公里，市区面积5116平方公里（2016年辽中县撤县设区，沈阳市区面积由3471平方公里增加到5116平方公里）。

1.2 历版开发边界划定概况

沈阳市自2014年国土资源部和住房城乡建设部开展划定开发边界以来，沈阳市按照“多规合一”思路，逐步推进完成由中心城区、市内九区、全域的开发边界示划，形成了由内至外，由形态到边界等系列工作。

2014年7月，沈阳市作为全国首批14个试点城市之一率先开展了中心城区和沈抚新区城镇开发边界划定工作。

2017年初，沈阳市开展多规合一改革工作，补充划定了市内九区内新城和小城镇开发边界。

2017年9月，沈阳市作为住建部新一轮城市总体规划试点，补充划定一区一市两县城镇开发边界，形成全市城镇开发边界，占全域面积的12.0%。

2  指南与相关概念解读

2.1 2019年6月《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

城镇集中建设区：根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。

城镇弹性发展区：为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，满足特定条件下可以行城镇开发和集中建设的地域空间。特大城市、超大城市的城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%。

特别用途区：为完善城镇功能，提升入居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入开发边界内的重点地区，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。

2.2 《市县国土空间总体规划编制指南》（试行，征求意见稿）

城镇开发边界在国家和省域层面为指标分解，在市级层面划示结构线，县级层面为划定控制线，在乡镇级层面为划准落地线（图斑线）。

3  城镇开发边界划定层次对象与方案

3.1 划定层次

沈阳市国土空间总体规划形成1+7+N的划定层次。

“1”为集中城镇开发边界：四环周边城市集中发展的区域。

“7”为3个近郊新城和4个远郊新城，分别为：沈北新城、佟沟新城、胡台新城;辽中新城、康平新城、新民新城和法库新城

“N”为市级以上开发区及独立功能组团开发边界：辽宁康平经济开发区（2个）、辽宁法库经济开发区（2个）、辽中近海经济开发区（2个）、沈飞机场新址（沈阳辉山经济技术开发区）、东塔机场新址。

3.2 技术路线

按照《城镇开发边界划定指南（试行）》，结合沈阳地方实际，形成由基础数据收集、评价研究、边界初划、三线协调、规划管理“五步走”的工作流程开展开发边界的划定（图1）。

3.3 划定原则

先约束底线，后引导形态：首先，尽量避开生态红线、大规模集中的基本农田保护线;其次，以永久性边界为基础向内划定，引导空间形态。

先规模预测，后空间落线：首先，在科学预测人口增长的基础上，将人口规模转化为用地需求。其次，结合用地适宜性评价、空间发展方向分析进行城镇开发边界的空间落线。

先分散划界，后整合连线：首先，在城市空间结构指引下，从局部方案的规模、方案合理性角度，分散局部划定边界;其次，在规模允许的条件下，尽可能集中连线，形成具有功能综合性、布局合理性、形态规整性和管控简明性的空间边界。

3.4 划定思路

首先，全面摸清现状底数，根据现状城镇建设用地分布情况，以及规划新增建设用地分配，避让底线划定城镇集中建设区。

其次依托双评价关于城镇发展主导方向的判断，结合土地价值潜力判断，划定城镇弹性发展区。

最后落实沈阳战略规划关于“三环、三带、四楔”的生态结构及中心城区绿地系统规划，划定特别用途区。

3.5 方案试划

划定中心城区总面积约为1358km2，考虑城市形态结构，集中建设区划定总面积约为979km2;考虑重大项目落位及城市未来发展方向，重点在城市西部、南部和一河两岸周边弹性发展区进行预留，弹性发展区总面积63km2，为集中建设区面积的6.5%;侧重考虑体现城市一河两岸、一主三副的空间结构，结合“三环、三带、四楔”生態结构进行划定，总面积316km2（图2）。

4  三线协同

4.1 生态保护红线划定情况

按照省自然资源厅要求，结合最新的第三次国土资源现状调查，对与沈阳市现有生态保护红线产生冲突矛盾的基本农田，采矿权等15个方面人为活动类型进行核查调整，目前上报省厅的保护红线面积881平方公里，占市域比例6.85%。

共计20处，7种类型。即各类保护地红线10处; 生态功能与敏感脆弱红线区10处（林地、河流及其防护带）。

4.2 基本农田红线划定情况

辽宁省是我国13个粮食主产区之一，沈阳市作为辽宁省粮食主产区，承担着保障全省乃至全国粮食安全的重要职责。

沈阳市耕地保护考核责任目标为7160平方公里，占现状可保护耕地的93.5%。基本农田保护任务6060平方公里，按照现行土地利用总体规划，沈阳市划定面积永久基本农田保护面积6068平方公里，占全市域总面积的47%，占现有耕地面积的80%。

按国家对于永久基本农田管理的相关要求，永久基本农田一经划定，不得随意进行调整。按照《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）文件要求，重大建设项目、生态环境建设和划定不实3类情况可进行永久基本农田调整并补划，按目前掌握3类情况分析，调整需求总量为390平方公里。

沈阳市根据永久基本农田储备区划定初步成果，进行补划，并形成永久基本农田布局调整方案。城市发展建设等进行永久基本农田布局调整，需进一步与国家、省相关管理部门沟通争取。

4.3 三线协同

目前，城镇集中建设区内包含21km2城基本农田建议调整，城市弹性发展区内包含33km2基本农田，建议结合各区发展需求视情况调整，特别用途区包含105km2基本农田，建议结合国土大面积绿化方案及中心城区绿地系统规划，进行基本农田的调整。

5  结语

结合开发边界划定工作完善各类规划的深化和调整、审批工作，推进各类规划的融合统一，健全城市空间规划体系，有效引导城镇的健康发展。

参考文献：

[1]自然资源部.城镇开发边界划定指南（试行，送审稿）[S].2019，7.

[2]自然资源部.市县国土空间总体规划编制指南（送审稿）[S].2019，10.

[3]浙江省自然资源厅.浙江省国土空间总体规划基数转换及审定办法（试行）[S].2019，10.