司法改革背景下检察官助理制度的现状与完善

桂少锋　肖之云

关键词 检察官助理 权责划分 职业规划 考核机制

作者简介：桂少锋、肖之云，湖北省黄梅县人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.027

一、 现状：检察官助理制度改革存在的问题

检察官助理制度的建立对检察官员额制改革、检察官办案的专业化和职业化能够起到良好的促进作用。检察官助理对检察官工作的协助与分担能够确保检察官专注高质量的检察业务，提升办案质量和效率，助力司法责任制改革的全面落实。然而，随着改革的深入推进，检察官助理制度也出现了分类不明、职责不清等问题。

（一）检察辅助人员体系内部的分类问题

1.检察官助理与书记员、司法警察等人员混同管理，职业定位混乱。导致检察官助理对自己的身份定位认识不清，缺乏职业认同感和归属感。很多未入员额的检察官助理离职的原因之一就是感觉被边缘化，缺乏职业归属感和尊荣感。

2.新老检察官助理混同管理，打击“老检察官助理”的工作积极性。检察官员额制改革后，相当大一部分改革前已任命的检察员和助理检察员因未能进入员额而转岗为检察官助理，即“老检察官助理”。“老检察官助理”在遴选入额中“落败”，难免产生挫败感，将其与“新进检察官助理”，甚至与自己培养的检察官助理划归同一序列，无疑将对其心理造成双重打击，导致“老检案官助理”队伍的职业尊荣感、认同感、归属感急速下滑，从而使检察官助理队伍内部发展缺乏活力与动力。

（二）检案官与检察官助理的待遇和职权划分问题

1.职权待遇对比不平衡，打击检察官助理的工作积极性。检察官助理制度的初衷是确保员额检察官能够集中精力于每个案件，把好质量关，落实责任制。依据最高人民检察院明确了检察官、检察官助理职权划分原则，各省检察机关列出了员额检察官的权力清单，但大多未对二者的具体权力范围和关系进行明确界分。从实践来看，某些地方是检察官助理不仅要做好员额检察官的辅助工作，还和员额检察官行使同样的检察权，但在行政级别上却与员额检察官存在高低差异，这严重打击了检察官助理的工作积极性。

2.检察事务分解不合理，影响检察官助理的工作成效。目前我国没有相关法律或配套制度合理分解现有的检察事务，也并没有创造条件确保检察官专注于高质量的检察业务，提升办案质量和效率。在员额检察官与检察官助理的职权运行中存在以下问题：（1）职权行使混乱。检察官助理事实上代行员额检察官行使职权，引发检察官助理对级别待遇的不满，也造成基层检察院存有增加员额的诉求。（2）权力关系不明。员额检察官和检察官助理关于检察事务的分工不明确，既使得辅助制度的设置初衷大打折扣，也导致检察辅助制度互相监督、互相制约的机制缺乏应有的法律依据和制度基础。

（三）检察官助理培养机制不当，“师徒制”传统渐失

1.员额检察官案件多精力少，培养新人陷两难窘境。新进检察官助理多为近几年通过公务员招考的检察人员，对检察官助理的招录多从学历、专业上加以要求，对从事法律工作年限基本无限制，实践中出现很多从家门、校门到院门无缝对接的“三门”检察官助理。传统的检察官助理培养模式为师徒式“传帮带”，但经验丰富的老检察官成为员额制检察官之后，个人办案量攀升，责任压力增大，办案精力非常有限，无暇悉心指导和帮助新人。

2.新老检察官助理“传帮带”陷两面尴尬。员额检察官在帮助新人成长方面结力有限，力不从心，而新进检察官助理被招录进检察院后虽然接受了系列专业培训，但法学理论与实践案例的结合运用、法律人办案技能的培养仍需要时间积累，只能寄希望于“老检察官助理”帮助。但新进检察官助理的学历越来地高，多为90后的年轻人，个性观念比较强，少数与“老检察官助理”存在一定隔阂和间隙，渐渐产生“老检察官助理”不愿意教、“新检案官助理”不愿意学的尴尬局面，以致于传统的“传帮带”理念逐步缺失，传统的“老带新”师徒关系名存实亡。

（四）检察官助理考核机侧不健全

1.考核办法较简单。某些检察院未就检察官助理单独制定考核规则，仅适用全院总体的考核方案。考核方案规定是所有人员按照所在部门进行综合考核，没有体现不同人员各自专业方向不同，评价标准差异更大的特体，简单适用统一办法及标准。

2.考核内容不具体。某些检察机关没有将检察官助理、技术人员、司法警察的不同序列对协助办理案件的难易程度进行测算，具体工作量的测算、工作成效的核定等难以判定，简单规则易造成考核工作的随意性，不利于充分发挥考核结果的倒逼、激励效用。

二、溯源：检察官助理制度改革出现问题的原因

检察机关人员分类管理基本完成，但近年来检察官助理制度的改革渐入瓶颈，一些制度性问题逐步暴露。亟须探寻其问题核心，對症下药，打破僵局。

（一）检察官助理制度立法疏漏，导致管理制度混乱

检察官助理制度的立法规范仍有不足。我国现有的《人民检察院组织法》《检察官法》以及三大诉讼法均未对检察官助理制度作出明确规定，检察院人员的分类管理只涉及检察官、聘任制书记员、司法警察等。检察官助理的职责定位、选任、管理等事项无法律明文规定，立法缺位使其自身定位缺乏基本法依据。检察官助理的管理制度仍不尽科学，虽然各地基层检察机关各自确定了一些检察官助理管理规范，但由于缺乏统领性、协调性，实践操作中容易引发混乱，使检察官助理管理、考评的规范性不足。

（二）检察官助理获得感缺失，引发个人消极情绪

在职责压力倍增的实务工作中，相较员额检察官而言，检察官助理获得的职业尊荣感较少，工作待遇较低，易形成消极情绪。在基层检察机关普遍存在案多人少矛盾的背景下，检察官和检察官助理的工作压力、心理压力激增，处于疲于奔命的工作状态。然而，在工作内容和工作压力等同的情况下，二者的待遇差别悬殊。目前我国很多地方员额检察官的配套待遇已经落实到位，但检察官助理的待遇制度却一直没有明确，“同工不同酬”的处理严重打击了检察官助理的工作积极性。

（三）检察官助理职业规划不明，激励效应削弱

人员分类管理制度改革后，尽管检察官助理可遴选为员额检察官，但员额检察官制度对检察官总量子以控制，划定员额检察官比例不超过39%。通过三轮检察官遴选后，员额检察官名额极为有限，需要出现退休、调离等退额情况，检察官助理才能遴选充实到员额检察官队伍中去。在激烈的检察官遴选背景下，大部分检察官助理暂时难以进入员额检察官序列。检察官助理职业发展通道的狭隘化严重制约了优秀检察官助理的个人成长，不仅影响其工作主动性积极性、队伍活力动力，也将影响检察官助理队伍的稳定与发展，进而影响整个检察队伍的长远建设。

三、径路：检察官助理制度之完善

加快检察官助理制度立法，巩固改革成果，明确界定检察官助理的职权与责任范围，厘清其身份定位，在当前具有迫切现实需求和重大司法意义。

（一）细化工作权责划分，落实公正待遇

检察官助理的配置模式和职能定位较为重要，在检察官员额制改革和检察权运行机制改革中起着承上启下的重要作用。只有明确了检察官助理的角色定位，才能更好地划分职责，避免检察官助理和检察官职责不分，权力、义务不对等。检察官助理的办案权限和事务范围，应结合具体情况予以分类，并适当授予部分办案职权。这既有利于充分发挥检察官助理的作用，也能够使其能力得到有效锻炼和提高。

构建检察官（助理）群体差异合理的工资、奖金福利、退休待遇等薪酬体系，应主要依据工龄工资和业务绩效奖金。其中，工龄工资主要依其从事检察业务的工作年限确定，每一个检察官和检察官助理都应当公平享有;绩效奖金则根据检察官和检察官助理日常从事检察业务的工作表现量化分配，以确保每一个检察官助理通过自我工作能力的提升和有效规划获得认可。

（二）厘清检察辅助人员结构，进行分向培养

现有检察辅助人员包括检察官助理、书记员等。其中，设立编制内书记员的初衷是协助检察官从事办案调查记录、文书整理等事务性工作，以缓解检察官的工作压力。近年来各地基层检察院大量招聘聘用制书记员，协助检察官处理相关事务性工作，实质上代管了编制内书记员的职责，就工作内容而言，前后二者并无区别。现有的编制内书记员，在符合检察官助理条件时可以转任检察官助理，不符合检察官助理任职条件的，可以考虑遂步向司法行政人员转变。建议对编制内检察官助理和书记员进行整合，取消编制内书记员设置：对检察系统外聘用的检察辅助人员统一称为“书记员”，而将检察官助理限于编制内具有法律专业素养、在办案一线工作的检察辅助人员。如此便把检察官助理和书记员两类人员彻底区别开来，有利于两类人员的针对性培养和发用。

（三）完善检察官助理分级制度，加强职业规划引导

对于检察官助理的职业发展规划，除理顺检察官助理的晋升系列外，还应当尽量畅通检察官助理遴选为检察官的渠道。实行一年一晋升。为激发检察官助理的积极性和上进心，可以参照员额检察官职务系列划分等级。新招录检察官助理符合条件的即按照五个等级逐级晋升。应制定公开公平公正的这选考核标准，避免“论资排辈”和其他主观因素影响遴选，把真正优秀的人才逸选出来，为建设高素质检察队伍打下良好基础。

（四）完善检察官助理独立考核机制，发挥制度优势

一是健全考核内容。除最高人民检察院确定的检察官助理工作职责外，各基层检察机关可根据具体情况，分类制定检察官助理的工作职权，考核时对相应工作职权进行遂项考察。

业务部门侧重对协助司法办案情况进行考核;对协办案件难易程度的测算，可参考员额检察官办案量计算方式进行。检察机关综合部门侧重对全院性综合工作（信息、调研、宣传工作等）、具体事务性工作（法治宜传、法律咨询、信访接待工作等）进行考核，尽量将工作量化评价;不宜量化评价的，可以按照效率效果定性評价。

二是完善考核方式。考核结果对检察官助理工作具有正向激励和倒逼推动作用，有必要对平时考核、年度考核进行细化，采用日常分期考核和年终一次性考核相结合的方式。日常分期考核分为月度、季度、年度等周期;年终一次性考核一般为一个自然年度，即1月至12月，可在下一年1月份进行。日常分期考核在年终一次性考核结果中所占权重应在50%以上，以突出日常考核的重要性，防止年终的“突击表现”“临时公关”等不良因素影响。