财政分权与新型城镇化

丁菊红

摘  要： 新型城镇化建设受到诸多因素影响，财政分权通过激励和约束机制，对中央和地方政府行为产生作用，与城镇化建设密不可分。从公共服务供给视角，探究两者互动关系发现，财政分权度提高对城镇化建设发挥了重要作用，但对公共服务供给的提升却不利，我国城镇化建设总体质量不高。需加快财政分权体制改革，提升基本公共服务水平。此外，还要加快推动户籍制度、土地制度和政府考核体系等一系列的联动改革，从而逐步实现真正意义上的新型城镇化。

关键词： 财政分权;新型城镇化;公共服务供给

一、引   言

城镇化水平是一国综合实力的重要标志。改革开放以来，我国城镇化建设效果显著，在促进经济增长、改善就业、提高收入等方面发挥了重要作用。2018年政府工作报告中指出，当前我国城镇化率已达58.5%。十八大以来，我国提出了建设新型城镇化，即更为注重“以人为本”和质量提升的城镇化。今年4月初，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中再次强调了“加快以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略”。可见，我国目前重点建设的是以人为核心的城镇化，要摆脱之前城镇化建设中存在的一系列问题，如：农业人口难融入城市，各类城镇化不相适应及“城市病”等。特别是我国目前城镇化的快速发展并没有带来相应公共服务供给水平的提升，如在医疗、教育、卫生等领域。这就使得城镇化很大程度上沦为“半截子工程”。这种重量不重质的城镇化，难以满足居民需求，也违背了城镇化的初衷。

究其原因是多方面的，且在很大程度上并不是城镇化这一行为本身所造成，而是在推进城镇化过程中，其背后一系列体制机制不协调引致。由于我国城镇化是在政府主导下进行，政府行为对城镇化建设起到关键作用。而财政分权是解释政府行为的核心，其激励和约束机制，深刻影響中央和地方政府，进而与诸多经济变量发生互动。同时，财政的基本功能之一就是要为居民提供公共服务，这与新型城镇化的目标一致。因此，从公共服务视角，探究我国财政分权与新型城镇化的互动机制是顺理成章之事。此外，相对于财政分权对公共服务供给影响的研究，城镇化对公共服务供给的影响研究仍显不足。其实，这是一个问题的两面，新型城镇化建设应与公共服务供给的提升一致。但现实却表明，公共服务发展不及城镇化率提高，这和财政分权密不可分。因此，将三者放在统一的框架下研究大有必要。本文可能的创新之处在于：系统研究了我国财政分权与新型城镇化的互动机理，并以公共服务作为两者的链接，利用相关数据进行检验，为两者发生作用的机制提供实证支撑，从而明确今后我国财政体制改革与城镇化建设的路径。

二、文献综述

城镇化研究早已成为学术界最为热门的方向之一，相关文献众多，涉及的研究领域也非常广泛，包括经济、地理、环境等，是众多学科的交叉领域。国内外很多学者都对城镇化做过深入研究[1][2][3]。然而，从财政视角探究城镇化建设，则近几年才开始出现。根据研究范式，大致分为两类：一是从财政收支角度，通过实证分析两者之间关系。如有国外学者研究认为，财政支出对城镇化建设有显著影响，应注重两者良性循环[4]，财政分权对城镇化的推动具非单调和非对称性，且受趋势增长率、实际利率水平等因素影响[5]。利用我国数据研究也有类似结论，认为我国土地财政和公共支出扩张加速了城镇化建设，但可持续性有待考验[6]，财政收支与城镇化率之间存在协整关系[7]等等。二是从宏观政策及体制角度，认为城镇化可促进经济增长，特别是城镇化建设具公共物品属性和较强外部性，政府需用财政手段支持和保护[8]。国内相关研究也认为城镇化对财政体制提出挑战，应优化财税政策，包括支出结构，提高使用和管理效率等[9]。还有学者建议建立财力与事权动态匹配机制，推动财政体制改革，以此应对城镇化建设[10]。而要实现城乡统筹发展的新型城镇化，需以一元化公共财政作为支持后盾[11]。此外，还有学者认为我国财政体制，特别是土地财政行为对城镇化模式选择产生了重要影响[12]。

现有文献中专门研究财政分权与城镇化关系的则不多见。较早的国外文献认为，一国城镇化密度越大，财政分权度越可能提高[13]。对我国的研究也发现，财政分权度提高，地方政府越偏向城镇化资源配置[14]。还有学者认为财政分权与新型城镇化呈倒“U”型关系[15]。此外，不少研究者指出，财政分权是导致人口和土地城镇化建设不协调的主要原因，它促进了土地城镇化，但对人口城镇化则有抑制作用[16][17]。不过，这些研究多采用省级面板数据，容易掩盖城市间的差别。针对城镇化研究，其实更多地应从城市视角审视，仅用省级数据不够精准。而现有文献中，仅少量采用了城市数据来检测土地财政对城镇化的扭曲效应[18]。并且，这些相关研究对公共服务在其中的作用阐述不多，只零星提及。如：通过对常住与户籍人口差异性分析，认为人的城镇化关乎财政体制，推进新型城镇化，关键在分税制改革，由此才能实现公共服务均等化[19]等。

由此可见，目前对财政分权与新型城镇化关系的研究还显得较为零散，对其中最为重要的传导机制分析不够，特别是对公共服务在其中的作用研究不足，因而在因果关系阐释上显得较为含糊，难以全面解释我国城镇化中出现的诸多问题。此外，以城市数据为基础的经验研究也不够充分，尤其是以公共服务为落脚点，分析财政分权与城镇化建设的互动关系，城市数据十分必要。本文的研究试图探讨解决这些问题。

三、财政分权对城镇化建设影响的内在机理分析

1.我国城镇化不完全发展的特征

众所周知，城镇化的内涵和外延都十分丰富，实质指农村人口向城市的转移，强调人的城镇化，这也是新型城镇化题中应有之意。而人的城镇化最重要的意义就是享受基本公共服务，提高生活质量，从而分享经济社会发展成果。改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇化率达58%，年均提高1.2%，实际居住在城市的人口更多。但这些城镇人口实际上并不是真正意义上的城市居民，因他们大多无城市户籍，也无法享受到相应的公共服务。且在过去十多年中，我国城镇新增的1亿人中，有接近一半是由于城镇边缘地区成了市区，也即土地空间城镇化使相应农业人口被纳入城镇人口统计指标中，因而城市建成区土地面积增长率远高于城镇化率。剩下的则是进城务工的农民工。这些农民工在城镇化中基本处于非市民化状态，在公共服务的享有上与城市居民有天壤之别。

2.公共服务视角下财政分权对新型城镇化影响的机理与传导机制

这种不完全发展的城镇化背后原因众多，但对于政府主导的转型经济体而言，财政分权体制无疑是造成这种局面的根本因素之一。改革开放后，我国财政体制历经多次改革，以1994年分税制改革为基础，形成了我国现行的分权体制。由此，地方政府面临中央政府两种激励：一是财政激励，即地方经济发展好，财政收入高;二是晋升激励，即以当地GDP增长为主要考核指标，带来政府间标尺竞争，促进经济增长。就地方政府而言，为政绩提升，会更愿意供给硬性公共服务，如基础建设类等经济效益明显的显性公共服务;而对于其他软性公共服务供给则积极性不高，因为其在考核中指标权重低，甚至之前根本不在指标之列。

此外，由于我国的分税制改革并不彻底，政府间事权划分不甚清晰。从目前财政分权格局看，财力多集中于中央政府，支出责任却落在地方。尽管中央通过转移支付给地方不少财力支持，但由于缺口较大，地方政府迫于压力，还是需依靠其他渠道获得相应资金。其中，土地出让金就是最为突出的一部分，所谓的“土地财政”已然形成。这种以土地为中心的城镇化模式也是我国财政分权的结果之一[20]。而从土地上获得的这部分财政收入又大多用于经济建设，特别是基础设施，在其他基本公共服务上投入十分有限。我国早在2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中就确定了基本公共服务的范围，分别是：教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、交通通讯、公用设施和环境保护。2017年的《“十三五”推进基本公共服务均等化》中更是明确了基本公共服务的定义。但从目前公共服务供给情况看，还是难以满足新型城镇化发展的需要，特别是与城镇化率相比较捉襟见肘。

不难理解，在中国式财政分权下，地方政府更愿进行土地城镇化，因为这会带来财力增加，而人口城镇化只会加重地方财政负担，因为需承担由此带来的公共服务供给支出的增加。尤其是在目前税制结构不甚合理，地方税体系还不健全的情况下，土地财政不可避免，而利用土地城镇化带来的财政收入又没有支持人口城镇化，这是造成两者分离的关键所在。当然，土地财政也会改善部分城市基础设施，这在一定程度上也推进了城镇化，且基础设施也是基本公共服务一个重要领域。但现有分权对地方政府的激励，使它们还是更关注经济发展，更愿意成为土地扩张者，对其他公共服务则缺乏内在动力，这和新型城镇化所需的公共服务相比还远不够。

再者，根据提布财政分权理论，在人口自由流动的条件下，对公共服务的高质量需求可对地方政府形成“用脚投票”机制，从而使其相互竞争，有效供给公共服务。然而，由于我国户籍制度限制，财政分权机制并不能充分发挥作用，地方政府在对居民提供公共服务上存在显著差异性，会选择性供给公共服务。对大量流动人口，尤其是农民工，虽在城市安家，且也都选择公共服务相对较好的城镇，但由于他们并不缴纳任何税收，更不是地方财政收入主要贡献者，公共服务对他们来说基本处于真空状态，尤其在社保、医疗等方面。此外，大规模的人口流动很容易导致流入地和流出地的公共服务成本不一致。但在财政分权体制下：一方面，流入地政府一般不提供相应公共服务，但很多公共服务又被大量流动人口挤占，降低了服务质量，这里主要是基础设施类。另一方面，流出地政府还需供给一些基本公共服务，这就使得公共服务面临双重挑战。由此，若一旦形成流动人口与户籍人口的二元公共服务供给体系，新型城镇化建设就大打折扣。图1是对中国式财政分权下城镇化不完全发展的传导机制描述。

3.相关实证研究假设

从以上传导机制的分析中不难发现，在目前诸多相关体制机制还不健全的条件下，具中国特色的财政分权格局是城镇化发展不完全的关键因素。同时，这两者也都非常不利于公共服务的均衡供给。而发展不完全的城镇化也对完善公共服务供给作用有限。鉴于此，我们认为：（1）财政分权对城镇化和公共服务供给的影响较为复杂，财政分权促进了城镇化发展，但对公共服务供给不利，尤其是在教育、医疗等软性公共服务方面。（2）由于城镇化发展的不完全，对公共服务供给提升作用有限，但对基础建设类硬性公共服务有一定正面影响。

结合以上理论分析，我们提出两个命题作为研究假设，并进行相关实证检验。假设一：财政分权与城镇化率呈现正向相关关系。假设二：城镇化率的提高并不能带来公共服务供给水平的上升，两者呈无关或负相关关系，但对基础建设类公共服务可能会有一定促进作用。同时，财政分权与公共服务供给水平负相关，但对基础建设类公共服务可能有一定的正向作用。

四、财政分权、公共服务与新型城镇化的实证检验

1. 模型设定与变量选择

考虑到财政分权对城镇化及公共服务供给之间存在的传导机制，本文先考察财政分权与城镇化的关系。再考察财政分权、城镇化对公共服务供给的影响。在借鉴前期相关研究的基础上[21][22]，针对上述研究假设，建立以下两个面板数据模型：

各变量定义参见表2，下标t指时期，i为地区，？着是回归残差项，其中FD为解释变量，UR在第一个模型中是被解释变量，在第二个模型中则是解释变量。为尽量减少内生性，保证研究的稳健性与科学性，我们加入了对城镇化及公共服务供给有影响的几个常见控制变量：GDP、IND、COM和PD。同时，为解决各变量的单位不统一，减少异方差，我们对各个非百分比变量进行了对数化处理。

财政分权指标选择是本研究核心之一，我们从计量合理性出发，采用主流方法，用人均本地财政支出占人均总财政支出比值度量财政分权度，从而剔除了人口规模因素，同时也排除了转移支付的影响。该指标越大，表明地方政府財政分权度越高。

城镇化率指标是本研究的重点，虽然它有很多维度的定义，比如土地城镇化、社会城镇化等，但除了人口城镇化，其他指标均争议较大。因此，我们这里还是以通常意义上的城镇人口与总人口的比率来衡量。由于城镇人口在统计年鉴中并无具体指标，目前仅四个直辖市和少量城市有部分年份的数值。因此，我们采用常见的“非农业人口”来表示。而总人口数则一般用统计年鉴中的“年末总人口”指标。该指标越高，表明城镇化水平越高。

公共服务供给也是本文的一个重点指标。由于涉及诸多公共服务，目前度量又缺乏统一、权威的标准。因此，本文选择了几类代表性公共服务。一是基础教育服务，用每万名中小学生拥有的专任教师数进行度量。因为相对其他公共服务，教育服务所具有的外部性能够相对控制在较小范围内，从而更能体现出财政分权和城镇化所附带的福利影响;二是文化服务，用每百人公共图书馆藏书（册、件）来表示，它在一定程度上反映出该地区的公共文化服务供给水平;三是医疗卫生服务，用每万人拥有的医院、卫生院床位数来表示。它较能反映出一个地区的医疗供给水平。这三类公共服务均属于软性公共服务，对地方政府而言，投资大，周期长，收益低，但却是通常意义上，居民最为迫切需求的公共服务。而后面三类公共服务则偏重基建类，分别为：四是基础设施，用人均铺装道路面积（平方米）作为指标;五是公共交通服务，用每万人拥有公共汽电车（辆）来衡量;六是公共环境，用该地区建成区的绿化覆盖率指标。无论是哪类公共服务，其指标越高，表明该公共服务供给水平也越高。

此外，城镇化发展还受到很多其他因素的影响，在借鉴相关研究的基础上[23]，我们将其归纳到控制变量中。分别是：经济发展水平，即人均GDP，这是衡量地方经济发展最重要的指标，也是影响城镇化和公共服务的重要变量;产业发展指标，用工业化水平，即用第二产业产值占GDP的比重来表示;政府竞争力，一般采用人均实际利用外商直接投资来衡量，因为地方政府竞争力主要表现在吸引外资方面，该指标越高，说明地区竞争力越大，对城镇化也越能起到推动作用;最后是人口密度。

2.样本选择与数据来源

公共服务供给大多针对城市。因此，为更透彻地分析其背后传导机制，和以往文献多采用省级数据分析不同，我们采用城市指标，研究样本包括4个直辖市和15个副省级城市，总共19个城市。原因在于：和省级单位一样，这些城市拥有经济管理权限，财政上可视为直接纳入中央计划，衡量其财政分权度具可靠性，且这些城市经济发展基础良好，也是人口较为密集的城市，城镇化程度高。在样本时间选择上，由于大部分城市的公共服务指标在2000年之后才有统计，又由于户籍制度改革，2014年之后很多副省级城市都先后在全市范围內取消了农业人口与非农业人口性质划分，统一登记为“居民户口”。因此，从数据完整性和可靠性出发，我们最终确定了2000年到2014年为样本时间，共15年。本文的数据主要来源于CNKI统计年鉴库和Wind数据库。

3.实证研究结果

（1）描述性统计分析

表2给出了各变量的描述性统计。从中可以看出，我国19个副省级以上城市的财政分权度均值在0.6左右，而城镇化率样本均值也是0.6，与同期全国45.74%的平均城镇化率相比要高，这表明样本期间这些城市的城镇化率居全国前列，符合预期。再看代表公共服务供给水平的几个指标均值，如：每万名中小学生拥有的专任教师数均值为644，每百人公共图书馆藏书168（册/件），每万人拥有的医院、卫生院床位数为4。可见，这些公共服务供给水平并不高。而基建类公共服务：人均铺装道路面积12平方米，每万人拥有公共汽车16辆，建成区绿化覆盖率38%等，供给水平则相对好些。但总体而言，样本期内各城市公共服务供给水平一般，且存在较大差异。

从图2“19个城市的城镇化率时间趋势图”来看，样本期间各城市的城镇化率时间趋势不尽相同，有的城市基本保持一致，如深圳从2004年起，已全面实现农村城镇化，不存在“非农业人口”，因此城镇化率为1;而有的城市则明显呈现上升趋势，如成都、大连、杭州等地。还有少部分城市的变化不明显，如哈尔滨、天津等。说明各城市城镇化率的影响因素有差异，其中既存在个体差异因素，也有时间因素。

（2）计量回归结果

本文的实证分析分两步来进行，第一步是检验财政分权对城镇化的影响，第二步检验城镇化和财政分权对公共服务供给的影响。首先，对第一个静态面板模型进行实证检验，聚焦核心解释变量，根据检验结果，采用不同的模型估计方法，回归结果参见表3。

由表3可见，财政分权对城镇化率在1%的水平上有显著正向影响，即财政分权度越高，越能促进城镇化率提高，两者关系显著。从相关性检验可见，Hausman检验p值为0.001，表明支持采用固定效应模型。且无论控制变量GDP、IND、COM、PD是否进入方程，财政分权的系数都显著为正，结论不改变。此时，Hausman检验p值为0.000，也支持使用固定效应，说明控制变量虽有一定干扰，但不影响假设一的成立。且各个控制变量，如人均GDP、工业化水平和政府竞争力等系数均为正，也较为显著，和预期理论一致。可见，实证结果支持了我们的假设，即财政分权对城镇化有促进作用。

接下来分析城镇化和财政分权对公共服务供给的影响。由于城镇化与公共服务供给间可能存在较强的内生性问题，因此，要为城镇化率设置工具变量。这里我们选择滞后一期的工业化水平，因为它与城镇化率密切相关，但却不是公共服务供给的主要影响因素。根据不同检验结果，我们采用不同的实证模型，对公共服务影响的实证回归结果参见表4。

从表4中可知，财政分权与城镇化率对各类公共服务供给的检验结果并不一致，前三类和后三类公共服务检验的结果正负符号相反。具体来看，以“每万名中小学生拥有的专任教师数”为代表的基础教育方面公共服务，无论财政分权，还是城镇化率的系数均为负值，且财政分权的系数在5%水平上统计显著，说明财政分权并没有促进基础教育公共服务供给水平提升;而城镇化率的系数统计不显著，说明城镇化率与此类公共服务供给没有相关关系，其Hausman检验p值为0.0936，表明支持随机效应模型。同时，内生性检验Hausman值为0.5438，说明模型可以不使用工具变量。而以“每百人公共图书馆藏书”和“每万人拥有的医院、卫生院床位数”为公共服务指标的公共文化服务和医疗卫生服务来看，结论基本不变。只不过城镇化率对医疗卫生影响的系数统计显著，说明城镇化率并未有效促进医疗卫生公共服务的提高。根据Hausman检验结果，对后两者均采用了固定效应模型及工具变量法。

而从“人均铺装道路面积”“每万人拥有公共汽电车”和“建成区绿化覆盖率”为指标来看“基础设施”“公共交通”和“公共环境”这三个偏重基建类的公共服务，则出现了一定的变化。财政分权的系数都为正，且前两者在1%和5%的水平上统计显著，说明财政分权与此类公共服务供给存在一定正相关关系;而城镇化率的系数也为正，且前两者分别在10%和1%的水平上统计显著，表明城镇化率在一定程度上促进了这两类公共服务的供给。且从控制变量来看，人均GDP无论对哪种公共服务系数都为正，且在1%的水平上统计显著，也与理论预期相同。可见，这与我们的假设二是一致的，即城镇化率的提高对偏重基础建设类的公共服务有一定促进作用，而财政分权对基建类公共服务也有一定正向影响。

（3）稳健性检验

为分析回归结果的稳健性，除了采取逐次加入控制变量重新回归，其主要回归结果不变以外，我们还用了其他实证方法。特别是考虑到模型存在的异方差和自相关等问题，这里采用GMM（Generalized method of moments），即广义矩方法，其思路是从计量模型对数据的要求出发，得出一系列矩条件，再根据这些矩条件求解系数，从而进行稳健性检验回归。从表5和表6的回归结果来看，稳健性检验回归系数的正负号和之前的回归系数相同，系数相差也不大，说明回归模型的性质没有发生变化。可见，我们的研究结论具有稳健性。

五、对财政分权与新型城镇化的政策建议

财政分权与新型城镇化的传导机制较为复杂，它们又均与公共服务供给有着千丝万缕的联系，分析这一问题对深入了解分权机制，完善财政体制及在此基础上建设新型城镇化具有重要意义。根据市场经济条件下，城镇化发展的一般趋势规律，一国城镇化率要达到70%以上才可能逐渐稳定下来。而我国现在的城镇化率还远未达到，由此可见，我国城镇化还处于成长时期。当然，这也并不表明城镇化就一定会顺势下去，因为这还需多方面的支持，才可能真正实现新型城镇化。而财政分权体制就是其中最为重要的政策之一。

通过对财政分权、城镇化及公共服务这三个变量的数据挖掘及实证检验，我们发现，影响新型城镇化建设的根本性因素是财政分权，它对城镇化建设产生了积极影响，但同时也是公共服务供给不足的制度性根源，财政分权度提高对城镇化建设发挥了重要作用。不过，这两者对公共服务的供给，特别是教育、文化、医疗等方面的提升却不利。我国的城镇化还不是真正意义上的新型城镇化，财政分权体制与建设新型城镇化之间存在不匹配之处。

事实上，我国财政分权改革的步伐一直没停息，尤其是中央和地方政府之间的财权与事权改革，明确两者在城镇化推进过程中的责任是下一步改革的重点。新型城镇化就是人的城镇化，核心在于满足居民的基本公共服务，因此财政分权改革的目标之一就在于建立有利于基本公共服务供给的财政分权体制。具体而言，首先，继续推进中央与地方政府在财权和事权上的改革，合理确定各级政府在教育、医疗卫生等公共服务方面的财政事权和支出责任。自去年以来，我国已先后出台了教育领域、交通运输领域、科技领域、公共文化领域等方面的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，而《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》也在前几日公布。可见，这方面的改革进程正在加快，为建设新型城镇化提供了制度保障。不过，制度的出台到充分落实还有相当一段路，各方主体也还需不断调整适应。

其次，不断完善与建设新型城镇化相适应的地方财政收入体系，拓宽城镇化的融资渠道。尤其是在地方税体系的建立上，需进一步扩展思路，在稳定现有中央和地方收入划分格局的前提下，着力培育地方主体税种，如：加快房地产税改革等等，使地方财政收入真正规范化、法治化。从而逐渐改变依靠土地财政的现状，增强地方政府供给公共服务的能力。当然，同时也需加强转移支付体制的建设，从而形成更为清晰而完整的地方财政收入体系，使地方财力能够与建设新型城镇化相适应。

再次，从公共服务支出分担机制着手，根据其受益范围细化事权，若超出了该级政府辖区，则转由上级政府承担或受益范围内多个层级政府共同承担。这对于共同事权的公共服务项目而言尤为重要，需加以清晰规定。同时，改革户籍制度，逐步消除二元的户籍体系，加快农民工的市民化，建立起财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的相关机制。完善城镇公共服务的补贴办法，以便充分发挥财政的公平分配功能，增强居民在新型城镇化建设中的获得感。

最后，还需改变对地方政府的激励机制和政府考核体系。提供公共服务虽是地方政府基本职责之一，但它很难在短时间内给地方政府带来所谓的“绩效”，且正面影响需一定时间才能反映出来。而现有的政绩考核又使得地方政府大多偏好短期的经济行为，而非高效供给公共服务。因此，若将供给优良的公共服务等软性项目加入考核指标，且增加其相应的权重，会让地方政府更为重视公共服务供给，从而逐步使得新型城鎮化真正落到实处。

总之，新型城镇化建设是一个系统工程，财政分权在其中发挥核心作用，但需在不断推动户籍制度、土地制度和财政体制的联动改革基础上，让城镇化由政府主导变为引导，找寻到最优财政分权体制，在一条自发的道路上稳步推进，才能实现真正的新型城镇化。

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