经济法视阈下的竞争中性原则解析

赵树文 侯一凡 王嘉伟

摘要：竞争中性原则是推进我国市场经济深入发展的重要指针，其核心意涵在于反对政府及其部门对市场竞争的歧视性干预，其价值目标则在于推进市场公平竞争机制的有效实现。为了更加有效地推进竞争中性原则的具体实施，必须奉行竞争中性法治化路线，强化系统性经济法治建设。其具体法治化实现路径包括以下三个方面：以专门竞争中性立法的构建为中心推进经济立法制度、以市场竞争监管行为的规范为中心推进经济执法制度、以市場主体公平竞争权的实现为中心推进经济司法制度。

关键词：经济法;竞争中性;法制建设

一、问题的提出：竞争中性原则的经济发展意义

竞争中性原则发源于澳大利亚，后经过美国、欧盟等相关国家与政府组织的不断推动，影响范围日益扩展，当前“已经成为国际社会高度关注的议题”[1]，在此背景下，其迅速步入我国经济发展政策与法律体系当中，并已成为我国经济发展的主导性方针。2017年1月国务院第6号文件《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》中不仅明确提出了“竞争中立”的概念，而且将“竞争中立”思想贯穿于整个文件当中，旨在通过科学的监管措施实现市场主体的公平竞争，这是竞争中性原则在我国政府文件中的首次出现，但在当时并未产生太大反响。2018年10月中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上明确提出要以竞争中性对待国有企业改革，以此彰显我国继续推进市场经济改革的决心，这一概念开始引起社会各界的高度关注。2019年3月李克强总理在政府工作报告中明确提出：要按照竞争中性原则推进经济改革，以实现对各类所有制企业的平等对待，从而更好地激发经济活力。这表明竞争中性原则已经开始进入国家经济发展顶层设计当中，对我国经济发展的重要意义已经充分展现。2019年12月发布了《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，该意见以公平竞争为方向，旗帜鲜明地贯彻着以竞争中性原则推进民营企业发展的思维理念。2020年1月1日国务院《优化营商环境条例》正式实施，该条例以市场主体平等规则为主线、以推进我国经济高质量发展为宗旨，建构了系统性的营商环境法治保障规范，这也是我国首次以国务院行政立法的形式对竞争中性原则加以贯彻实施。由此可知，无论是推进民营企业发展、深化国有企业改革、打破地方经济封锁，还是参与国际贸易规则制定、应对国际贸易纷争、反对国际贸易霸凌主义，都需要对这一原则有着全面、深刻、系统的认识，进而以此为指导，研究、制定、执行相关经济政策。

竞争中性原则的实质是一种经济改革政策或者经济发展模式，其有效贯彻离不开完善的法律制度及其科学的实施机制，该原则以推进经济发展为主旨，只有将该原则内化为具体的制度构建，并借助于法律的权威与强力，才能真正有效地发挥其在经济发展中的助力功能。因此，有必要沿着法学路径对竞争中性原则进行科学的解析，揭示其与法律制度之间的内在关联，从而为其法律制度的理性建构奠定坚实的逻辑基础。

竞争中性原则以实现各类市场主体的平等竞争为核心目标，最终目的是保障市场竞争机制的正常运行以实现市场资源的优化配置。因此，从具体法律特性上加以判断，竞争中性原则属于竞争法的规制范畴，因为竞争法直接以实现市场主体的平等竞争为目标，且竞争法是经济法的下位法域，所以沿着经济法这一视阈对竞争中心原则加以解析，将会更为深入地揭示出其法律制度根源，对推进其相关政策的制定以及法律制度的建构与实施，具有重要作用。本文将沿着经济法的本质即规范国家干预，对竞争中性的意涵进行解析;沿着经济法的基本使命即塑造公平的市场竞争机制，对竞争中性的价值进行解析，并沿着经济法的系统性构建即立法、执法以及司法的协同发展，对竞争中性的实现路径进行探究。

二、竞争中性内在意涵的厘定：反对政府歧视性市场干预

尽管竞争中性这一个概念的提出时间已余20多年，但其“在理论界和国际上尚未形成统一、完整的定义”[2]，是一个“为全面禁止政府对竞争的损害而引入的新概念”[3]。就当前我国学术研究成果而言，其具体意涵同样难言确定性、统一性，主流观点侧重从国有企业以及民营企业发展环境的比较分析中加以探究，而在相关理论研究、国家政策与法规制定中，内外资企业、大小型企业等市场主体的公平对待也是其中重要内容。就法学分析路径而言，对竞争中性意涵的把握需要与经济法的本质紧密相接，因为经济法是对竞争直接进行规制的法律，所以有必要以经济法的本质即规范国家干预为导向，对其内在意涵进行全面、科学、系统性的厘定，这是科学把握竞争中性原则的逻辑基石，也是围绕这一原则构建科学法律制度的基本根基。根据对相关政策文件、学界研究成果的梳理，笔者认为对竞争中性意涵可以从微观、中观与宏观三种路径加以解释，而这三种路径均体现着一个鲜明的共性：反对政府歧视性市场干预。

（一）微观意涵分析

竞争中性微观意涵是其最狭义上的意涵，以该原则的原始提出为依据，“最早明确提出并执行竞争中立政策的国家是澳大利亚”[4]P44，1995年的《竞争原则协议》是澳大利亚关于竞争中性规制的最早立法文件，其中第3条是关于竞争中性的专门规定，但是其中并未对竞争中性做出直接定义，只是强调应当保持政府和私人商业活动间的竞争中立，不应试图增进公共或私人利益，应当“消除政府企业与私人企业共同竞争时因公有产权导致的资源配置扭曲。”[5]1996年澳大利亚的《联邦竞争中立政策声明》明确了竞争中立的意涵：政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势。[4]P452004年《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》进一步明确指出：竞争中立要求政府企业不得因其国有性质而享有高于私营部门竞争者的净竞争优势。

通过上述澳大利亚的竞争政策立法与政策文件不难发现，竞争中性这个概念的提出直接源于国有企业基于所有权获得的相对于私有企业的竞争优势[6]P5，其初始意涵在于防止政府利用公共产权优势在商业活动中给予国有企业特殊的不正当优势，而这种优势是由于政府利用行政权力对公共产权的不当配置而形成的。其实质是国家对经济运行的歧视性干预，是对国有企业的倾斜性干预，将经济发展中的资源过度赋予了国有企业，这种倾斜性干预行为不仅扭曲着资源配置的效率，阻滞国有企业的改革进程，而且严重侵蚀着公平、健康的市场竞争秩序，最终损害整个国家经济发展。

三、竞争中性价值导向的明晰：保障市场公平竞争机制的实现

竞争中性当前已经迅速嵌入我国各种政策与法规架构当中，并对我国市场竞争秩序的规范发挥着重要的指引功能。一些政府相关政策已经对其进行了直接规范，例如2017年《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》的“第四章：市场监管体制机制”中关于竞争政策基础性地位的阐述中对其直接做出规定：“实施竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲。”当前的一些相关法规文件虽未直接对该制度进行规制，但以其思想为指导，将其理念与要求间接具体化，例如2020年开始实施的《优化营商环境条例》第10条就明确规定：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。”无论直接规制还是间接规制，都说明竞争中性已经不再是一种抽象的政策主张，而是走向了具体的经济政策实施与经济立法制度建构，依法治国是我们的基本战略，所以相关法律制度的建构势必成为该政策实施的主导方式。因此有必要明晰其价值导向，“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。”[10]竞争中性的立法也必须关注其价值导向，特别是在当前竞争中性立法的奠基时期，科学地明晰竞争中性的立法价值导向，对于推进竞争中性具体立法及其制度建构具有十分重要的意义。

（一）市场公平竞争机制是竞争中性的根本价值追求

竞争中性的价值导向绝不仅局限于国有企业与私营企业之间的竞争，也不只扩及到国内企业与国外企业的竞争，而是维护整个市场的公平竞争机制，任何主体都在其中。就具体定位而言，笔者认为竞争中性的价值在于实现公平竞争机制的确立，是一种维系市场竞争公平进行的机制，是适用于所有市场主体的机制，而绝不仅仅是衡量某些特殊标准企业的准则。正如孙晋教授所指出：“在竞争中立的核心价值取向上，人们不仅把竞争中立作为衡量国有企业改革是否促进公平竞争的评判标准，并且将竞争中立这一理念推广到全面评判政府权力干预市场竞争合理与否的维度上。”[11]

这一根本价值导向在当前的相关立法文件当中也有着鲜明的表现，例如国务院2014年发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、2016年发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、2020年实施的《优化营商环境条例》等，都是以对市场竞争机制的保护为目的，这种保护对企业没有身份的限制，无论是国有企业还是私营企业、国内企业还是国外企业、本地企业还是外地企业、大型企业还是中小企业，均等同对待。惟其如此，才能够真正建立起富有生命力的市场机制，真正发挥市场对经济发展的内生驱动功能。

（二）市场公平竞争机制具体功能的多元类型化分析

1.  公平竞争机制是推进现代经济体系的必然要求。“现代市场体系是现代化经济体系的重要基础，其核心是市场机制。”[12]因此，发达的市场体系尤其是完备的市场机制已经成为推进现代化经济体系的重要支撑。这一点在我国经济发展顶层设计当中也有着鲜明的历史体现：1992年党的十四大确立市场经济的基础地位，2002年党的十六大强调进一步强化市场的基础地位作用，2013年党的十八届三中全会则明确提出要使市场在资源配置中发挥决定性作用。所以，完备的市场机制已经成为当前我国经济发展的基本目标，而市场机制涉及多个构成要素，包括竞争机制、价格机制、供求机制以及法律保障机制，等等，各个机制之间具有显著的关联性，密切耦合在一起，系统的协作以激发市场的内在力量，其中竞争机制是核心，无论是价格机制、供求机制还是法律保障机制等，都必须以服务于竞争机制为宗旨，因为“市场的基本秩序和基本规则是平等竞争”[13]。当前我国正值经济发展转型期，以投资驱动为主的粗放型发展模式难以为繼，创新驱动发展的推进势在必行。只有确立公平的竞争机制才能够激发市场主体的活力，促进市场主体的成熟，避免现代经济体系建构过程中的各种失范行为，特别是防止政府对经济运行的各种不当干预甚至是寻租行为，才能实现真正的创新驱动发展。所以，公平竞争机制是推进我国现代经济体系建设的必然要求。

2. 公平竞争机制是培育良好营商环境的重要举措。“营商环境是一个国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一，直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱，因而成为当代国际竞争的重要维度和关键变量。”[14]就当前而言，推进营商环境的提升似乎更具现实意义，一方面是深化行政体制改革、激活国内市场主体活力以推动经济持续发展的必然要求;另一方面是扩大开放、吸引外资以融入国际市场的客观需求，特别是在当前美国唐纳德·特朗普政府奉行美国优先的发展战略下，打造良好的营商环境就显得更为必要。公平竞争机制是培育良好营商环境的核心内容，无论是对于国内商事环境还是国际性商事环境，公平竞争机制都占据着主导地位。当前世界银行营商环境项目小组每年推出的《全球营商环境报告》颇具权威性，该报告主要依赖于10个核心指标体系：开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产。显而易见，上述10个指标都与公平竞争存在着紧密关系，都是市场主体进行竞争所面临的条件，都是市场竞争机制所依赖的具体要素，只有确立公平的市场机制，使各个市场主体在上述指标体系所涉及的竞争要素中获得平等的对待，才可能在评估报告中获得较高的分数。上述指标体系在我国2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》中有着鲜明的体现，该条例是当前我国关于营商环境的专门性法规，其内容架构完全是以公平竞争机制的保障为中心进行的。例如，在第一章总则中，第5条强调了各个主体的公平竞争权，第6条具体强调了对内资企业与外资企业的平等保护;在第二章“市场主体”中，具体强调了各个主体的各种平等性保护;在第三章“市场环境”中，强调了政府从企业模式、商业融资、电力获取等各方面平等对待各类市场主体，甚至是对中小企业的优待。显然，公平竞争机制的构建已经成为我国营商环境法治化的基本逻辑。

3. 公平竞争机制是应对国际贸易纷争的有效路径。当前世界各国之间的贸易竞争已经不再是产品、服务与技术自身质量高低优劣的竞争，而是深刻地体现于产品、服务与技术之后的经济制度竞争。由于不同国家的经济发达程度、经济发展机制、经济比较优势、经济保护路径及其经济法治水平的差异，国际贸易协议的达成面临着较高的行政成本与时间成本，而制约国际贸易协议达成的一个核心问题就是市场公平竞争机制的实现问题，为此竞争中立已经直接步入国际贸易谈判条款之中，并“为国际贸易与投资确立了新的规则与秩序。”[6]p7OPEC在2005年发布了《OECD国有企业指引》，确立了竞争中性政策框架，欧盟在2007年对《欧盟运行条约》进行修订，直接在第106条明确了国有企业的竞争中性原则，美国相继在2012年《双边投资协议范本》、2018年《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）都强调了协议成员国对其国有企业在国际贸易中的竞争中性保护要求。例如，自2018年开始的中美经贸协议谈判进程中，竞争中性就是其中一个核心议题，早在2011年美国时任副国务卿罗伯特·霍马茨就在中美当时的贸易谈判中明确提出了竞争中性概念，并强调这一概念应成为国际贸易新规则，主要是为了实现成员国之间国有企业与私营企业之间的公平竞争。2016年唐纳德·特朗普就任美国总统后，高举惩罚性关税大旗，在国际贸易谈判中奉行美国优先策略，其中竞争中性条款则成为其与各国包括我方谈判的核心议题。在中美贸易协议谈判的漫长进程中，“双方讨论的技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等（协议文本取得了新的进展），所磋商的議题中均有多项关涉竞争中性原则，显示竞争中性原则是中美贸易谈判中双方重要关切点之一。”[15]从双方最后达成的贸易协议文本来看，竞争中性原则确实在上述领域有着鲜明的体现，这也许是双方历经22个多月才能达成第一阶段协议的一个重要因素。因此，要有效应对国际贸易谈判，就必须对竞争中性原则有着明确的研究、科学的解析与合理的适用，这是我们拓展国际贸易所无法回避的门槛。

（三）竞争中性对市场公平竞争机制保障的具体进路

1. 对公平竞争机制偏离的预防。竞争中性原则的确立有助于对偏离公平竞争的行政干预行为进行预防，将偏离公平竞争行为的行政干预扼杀在萌芽状态。因为竞争中性原则的核心理念就是倡导并确立各个市场主体之间的平等竞争，反对政府运用行政权力对国有企业、本地企业、大型企业、内资企业以及特定企业的歧视性干预，该原则的提出势必会对国家以及各级地方政府政策的制定形成重要的前置效应即形成一种预先制度价值判断标准——一项违反竞争中性原则的具体政策或制度是不可取的，这样的政策或制度必须被正在制定的政策或法律制度体系剔除，因为这样会造就一种“影响资源配置效率的具有行政性质的市场力量”[16]p28，确切地说是“权力支配下的市场力量”[17]，进而扭曲了市场对资源的合理配置。因此，对竞争中性原则的实施能够对竞争政策或法律制度的形成进行预先的价值评判，进而有效地预防政府干预行为对公平竞争机制的偏离。

2. 对公平竞争机制扭曲的矫正。“竞争中立既是政府干预市场的立场和原则，也是公平竞争审查制度的目标。”[11]公平竞争审查制度的实施目的在于矫正那些违反竞争中性的行政干预行为，所以竞争中性当仁不让地成为公平竞争审查制度的目标。当各级政府行政政策或制度偏离公平竞争机制，扭曲了竞争机制的资源配置功能，就是违反了政府干预市场的立场与原则，就是与竞争中性背道而驰，此时要根据公平竞争审查制度做出必要的调适，或者对相关政策或制度进行修正或者将其直接废除，以恢复公平竞争条件，确保市场公平竞争机制的顺利实施。例如，国务院2016年通过的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以及五部门2017年通过的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，其制度核心就是对各级政府及其部门的不当行政干预行为进行审查，并且这种审查具有可追溯性，对于该意见及其细则实施前的各级政府干预政策或法规都给予有效规制，对于与其精神相背离者，必须予以纠正或废除，这必然有助于对被扭曲的公平竞争机制进行矫正。

3. 对公平竞争机制发展的推进。从抽象的意义来看，竞争中性是一种竞争理念，而且是一种现代经济发展理念，是对公平竞争理念的具体推进与发展。公平竞争机制是一个动态的概念，它不仅会随着人们对市场竞争机制作用客观认识的深化而发展，也会伴随着人们对市场竞争政策的选择而发生改变，这种动态性表明了其发展性与进步性，但是这种动态性需要崭新理念的支撑与推进，竞争中性理念则恰如其分地承担了这个角色，它明确要求各级政府及其部门在对市场主体的竞争干预中保持必要的中立与公平，而“要达到这些目标，必须要建立必要的监督措施和实施机制。”[18]这些监督措施与实施机制本身就是对公平竞争机制的推进，例如，2019年12月通过的《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，就是针对民营企业与国有企业的竞争，提出了支持民营企业发展的具体意见，这对于扭转当前民营企业与国有企业竞争中的体制性劣势具有重要作用，本身就是对市场公平竞争机制的推进;2020年1月1日《优化营商环境条例》则充分强调了对所有市场主体的无差别性对待，并以此为方向建立了主体制度架构，这充分体现着竞争中性的理念。同时，伴随着对竞争中性理念的深入理解与贯彻，将会有更多的公平竞争制度得以建立与实施，必将进一步推进公平竞争机制的发展。

四、竞争中性法治保障的实现进路：推进系统性经济法治建设

竞争中性原则的推进需要法治建设的保障，这种保障绝非单一维度的单向线性治理模式，而是一种多维度的立体交叉综合治理模式，不仅体现在立法标准的构建当中，而且体现于行政执行与司法裁决的实践运行之中。竞争中性的推进贯穿于整个法律制度体系的系统化运行之中，正如张守文教授所指出：“国家的经济治理离不开经济立法和经济法治的推进。”[19]简言之，竞争中性的法治保障是经济立法、经济执法以及经济司法的有机融合与统一。

（一）立法保障进路：以竞争中性专门立法的建构为中心

竞争中性原则法治化的首要前提是立法制度的推进，如果没有科学、完备的立法制度作为基础，就无法谈及竞争中性的执法与司法保障问题。

1. 竞争中性立法保障需要多层级的推进。就竞争中性立法而言，其自身也是一个制度体系，不可能通过某一部法律制度的构建去实现竞争中性的目标，该法律体系的建构必须具有多层级性、多纬度性。总体而言，该立法体系可以划分为专门立法与辅助立法两个层级，专门立法具有统帅性，应当确立竞争中性的主体制度架构，辅助立法则具有鲜明的多纬度性，要从不同的领域对专门立法所确定的主体制度架构加以贯彻与实施，是对专门立法的具体化与拓展化。专门立法处于核心地位，是辅助立法的宪法性纲领，如果缺乏科学的专门立法必然会影响辅助立法的构建与实施，辅助立法同样不可或缺，否则专门立法就无法得到有效的贯彻，其目标也难以有效实现。

2. 推进专门立法是当前最为紧迫的任务。当前最为缺失的是专门立法，相关的竞争政策以及行政立法无法替代专门性竞争中性立法的地位。当前为推进竞争中性原则的贯彻与实施，国家颁布了许多竞争性政策文件，例如《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以及《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，但是这些文件作为经济发展政策而存在，从立法属性看，只能归结为“软法”，其稳定性、科学性与权威性无法与正式的专门立法相比较。《优化营商环境条例》虽是典型的行政立法，但是其只能看成是竞争中性原则的辅助立法，旨在借助营商环境的塑造实现各个市场主体的平等竞争，可以看成是对竞争中性专门立法的一种事前贯彻，也是一种立法经驗的积累，但是其并非针对竞争中性原则的直接规范，无法替代专门性竞争中性专门立法的存在。

3. 专门立法推进应当重点规制的内容。笔者认为，专门立法应重点关注以下内容：（1）竞争中性意涵的界定。究竟什么是竞争中性，这是竞争中性专门立法前提性问题，笔者在前文对此进行了分析，强调了微观意涵、中观意涵以及宏观意涵三种类别，认为其最终意涵的确定应当定位于宏观意涵，应当从所有市场主体的平等竞争视角对其进行界定，着眼于整个市场运行机制的实现，不应有所有制、地域以及国籍的局限性束缚。（2）竞争中性原则确立的意义。应当明晰竞争中性原则的重要意义，这种意义不应停留于市场公平竞争秩序的塑造，更要涉及到国家竞争政策的推进、经济发展机制的转换、企业营商环境的优化、对外贸易争端的解决以及经济发展内生驱动能力的创生。（3）竞争中性制度的主体架构。竞争中性原则的主体架构在于说明应当从哪些方面具体推进竞争中性原则，笔者认为应当重点关注以下几个方面：第一，市场进入中性，包括经营资质、企业形态、投资领域、交易资格以及政府采购等方面的平等对待;第二，成本负担中性，包括税收缴纳、费用征收、处罚责任、信息获取、企业捐助等内容的平等对待;第三，融资获取中性，包括贷款获取、证券发行以及政府补贴等内容的平等对待;第四，监督管理中性，包括监管部门、监管领域、监管频率以及监管方式等内容的平等对待;第五，责任负担中性，包括民事赔偿责任的设置、行政处罚责任的规范以及刑事惩治责任的建构等内容的平等对待。（4）竞争中性的国际化问题。包括明晰推进竞争中性原则在国际贸易交往中的运用、主动参与国际贸易中竞争中性原则的建立，等等。（5）竞争中性执法机构的设置。即竞争中性法律政策的推行究竟应由哪一个机构负责实施，从当前国务院行政部门的设置来看，是由国务院市场监督管理总局实施。（6）竞争中性纠纷的解决。如果政府部门违反了竞争中性原则，受损害市场主体如何进行救济，是提起行政复议、还是提起行政诉讼，可否针对违反竞争中性的相关法规与政策提起救济，还是只局限于针对违反竞争中性的具体行为提起救济？

（二）执法保障进路：以市场竞争监管行为的规范为中心

竞争中立原则的核心意义在于实践贯彻，而鉴于竞争法及其政策自身的特性，行政执法成为贯彻竞争中立政策的基本路径，推进行政执法对于竞争中性原则的保障尤其重要。因此，必须以市场竞争监管行为的规范为中心，通过科学、严格、规范的执法确保竞争中性原则确实落地。具体执法保障进路的推进应重点关注以下内容。

1. 严格执行反垄断法及其配套性法规。反垄断法的核心之一就是规制行政垄断，反对政府及其部门利用行政力量人为制造垄断，“无论是理论需求还是实践导向，对以行政性垄断为主要表现形式的政府限制竞争行为予以规制成为保障企业公平竞争的重点所在。”[20]因此，推进反垄断法的执行是确保竞争中性落地的重要路径。同时也要推进国务院旨在推进公平竞争的行政法规及其部门规章，例如全面贯彻实施《优化营商环境条例》会推进竞争中性，该条例是行政法规，完全以公平竞争为中性而构建，目标是实现竞争中性。此外，国家市场监督管理总局于2019年发布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》是专门性的反行政垄断规范，是对反垄法规制垄断行为的延展性规定，有助于遏制行政垄断进而推进竞争中性。

2. 严格贯彻国家竞争政策。为了推进竞争中性原则的有效实施，国务院及其部门制定了一系列相关政策，例如国务院2016年通过的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》与中共中央与国务院2019年通过的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，前者直接以推进公平竞争为目标，重心在于实现国内不同地域市场主体的公平竞争，这是竞争中性的重要构成内容;后者则是以推进民营企业发展为目标，旨在缩减民营企业与国有企业发展中资源的不平衡性。当前竞争中立原则执行的障碍主要是存在地区封锁或地域歧视以及民营企业发展环境资源依托之后，所以这两项竞争政策的贯彻对推进当前我国竞争中性原则的实施具有重要的现实意义。

3. 严格竞争执法两级体系建设。由于违反竞争中性的行政干预行为可能存在于各个领域、各个地域，影响大小也各不相同，因此不可能所有的竞争执法都由国家市场监管总局负责，地方特别是省级竞争执法机构应当对竞争中性原则的推进承担更加突出的职责。尽管2018年《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》中原则性地确立了国家与省市两级执法体系，但是过于原则化，当前紧要的任务是明确市场监管总局、省级地方监管机构的执法边界，并强化地方执法队伍建设。

4. 严格竞争执法队伍建设。一方面要使竞争执法队伍明确认识到推进竞争中性执法已经进入党和国家的经济发展策略的顶层设计之中，成为当前我国国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，提升对于公平竞争执法行为的思想高度;另一方面，要加强公平竞争法律制度培训，使竞争执法人员了解公平竞争法律及其政策，推进和完善竞争政策执法人才库建设，促进执法队伍人员构成的多元化。

（三）司法保障进路：以市场主体平等竞争诉权的保障为中心

经济法的实施离不开司法进路，竞争法的实施也是如此，对竞争中性原则的推进尤其离不开司法保障进路的开拓，因为不应将竞争中性推进的主体路径限禁于行政机关内部，竞争中性原则本来就是反对行政机关的歧视性干预，如果其推进路径仅仅限于行政机关系统内部，其效果必然会大打折扣。因此，有必要推进司法保障进路建设，“通过司法途径督促政策制定机关修改或废止构成行政性垄断的政策措施，有助于强化对行政性垄断的规制。”[21]P73-74尽管当前反垄断诉讼依然处于冰冻状态，但是这无法否认司法手段对竞争中性原则实施的意义，并且实践中已经有了相关的司法案例，所以竞争中性推进的司法保障进路值得期待。笔者认为，应当以市场主体平等竞争诉权的保障为中心从以下三个方面着手推进。

1. 确立竞争中性原则的私人诉讼机制。“个人寻求司法救济主要受制于行政行为的可诉性问题。”[21]P87《中华人民共和国行政法》第12条第8项明确规定了中华人民共和国公民、法人或其他组织可以对“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”提起诉讼，这一规定实质上赋予了市场主体公平竞争司法救济权，解决了竞争中性可诉性问题。尽管《中华人民共和国行政法》第13条第2项规定直接排除了对政府法规、规章、决定以及命令的可诉性，但是笔者认为可以通过最高人民法院发布司法解释的方式予以解决，这种司法解释可以看成是对竞争政策执法机制的拓展，符合当前党和国家的政策。因为2019年中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确强调要“落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”，这里的执法应当从广义的路径理解，也就是将其理解为反垄断与反不正当竞争法的实施机制，所以最高人民法院有理由以发布司法解释的方式将竞争中性原则的司法救济加以肯定：如果政府的法规、政策违反了公平竞争精神，背离了竞争中性原则的基本要求，市场主体有权利对此提起诉讼，这是反垄断与反不正当竞争法实施机制得以完善的重要一环。退一步讲，在最高人民法院發布司法解释之前，由于遭受违反竞争中性原则的法规、政策而在商业活动中受损的市场主体可以提起诉讼吗？笔者认为是可以的。当市场主体由于背离竞争中性原则的法规、政策而在商业活动中遭受损害，此时的法规与政策已经不是单纯的抽象行政行为，而是结合具体的商业活动而转化为一种具体行政行为，已经造成了现实市场竞争障碍，市场主体由此而遭受了确实的损害。

2. 推进竞争中性公益诉讼。公益诉讼是现代经济法的重要实施机制，对竞争法的实施也具有极其重要的价值。之所以要推进竞争中性公益诉讼，主要源于以下两个方面：（1）竞争中性原则义务主体的特殊性，竞争中性原则的义务主体是政府及其部门，具有强大的行政权力，“实践中，单纯倚靠传统诉讼机制对经济违法行为进行追责具有较大局限。”[22]因此，急需拓展现代诉讼模式——公益诉讼，这样借助公益组织力量替代力量单薄的市场主体，有助于竞争中性诉讼中原被告的力量均衡。（2）违反竞争中性原则侵犯法益的整体性，违反竞争中性原则必然会损害社会经济发展整体利益，因为它破坏的是整个市场竞争机制，阻碍甚至扭曲了市场竞争机制效应的有效发挥，其最终必然会损害整体的社会经济发展，抑制社会经济发展的创新动力，对社会经济发展整体利益造成侵害。所以，从法益目标维护的路径看，也有必要考量引入公益诉讼。在国外反垄法的实施中类似制度并不鲜见，例如，西班牙竞争法第25条明确规定西班牙竞争委员会在给市场有效竞争制造障碍的行政行为和行政规定直接向有权法院提起诉讼。笔者认为，可以由市场监管总局、省级检察机构以及特定的行业协会承担此诉讼功能，对违反竞争中性的法规与政策提起公益诉讼。

3. 确立竞争执法的司法审查机制。确立竞争执法的司法审查机制作为市场主体平等诉权的保障性配套措施，包括国家市场监管总局在内的各级市场竞争执法机构应当接受必要的司法监督，因为在反垄断实践当中，执法机构更具决定性与主导性，但是由于自身执法能力的局限以及监管俘获现象的存在，其执法行为可能偏离保护竞争机制的目标，因此，“通过完善程序实现对反垄断行政执法的适当约束显得更为重要。”[23]显然，强化司法审查是对竞争执法机制的有效约束，并且“法院对反垄断行政执法机构的程序约束不同于其在私人诉讼中发挥的作用。”[23]具体而言，当市场主体认为执法机构就竞争法规以及政策的执行违反竞争中性原则，对执法结果持有异议时，可以申请对该执法行为进行司法审查。这种审查职能是被动性的，是基于市场主体的申请而进行的，同时这种审查的重点应当是针对执法机构的执法程序做出审查，是一种形式审查，这有助于督促执法机构依法推进竞争中性原则的具体实施，对其执法行为形成必要的约束。

参考文献：

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