基于国土空间规划背景下的村庄规划探讨

宋一楠 程 明

2019年，中共中央、国务院正式印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国的国土空间规划“五级三类四体系”基本框架的初步形成[1]。2020年，中央一号文件强调“展开全域土地综合整治，优化农村生产、生活、生态空间布局”，乡镇全部或部分行政村作为国土空间全域综合整治的实施单元，整治对象为山、水、林、田、湖、草、村全要素，农用地整治、建设用地整治、生态保护修复和公共空间治理的综合性整治活动要在区域开展。全域土地综合整治在国土空间规划的引导下，进行全域规划、整体设计、综合治理，主要针对乡村存在的耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化的多维度问题提出解决方案[2]。要开展全域土地综合整治，必须编制村庄规划。文章从国土空间规划、全域土地综合整治、村庄规划以及相关概念入手，就村庄规划如何从政策、技术以及实践等方面和国土空间规划进行充分衔接展开思考，探索基于国土空间规划体系框架下的村庄规划实践。

1 国土空间规划发展历程

1.1 国土空间规划概念、目标与体系

2017年颁发的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》首次提出了国土空间规划概念，即对一定区域内的国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，不能简单理解为国土规划、土地利用规划[3]。国土空间规划体系的构建也被提上了议程，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”[1]。

国土空间规划的主要目标：2020年，基本建立国土空间体系；基本完成市县以上国土空间总体规划编制；初步形成全国国土空间开发保护“一张图”[3]。2025年，健全法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成国土空间开发保护制度[3]。2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局[1]。

“多规合一”是国土空间规划的重要手段也是途径，通过将存在于同一空间内的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等多个规划融合，实现一个市县“一本规划”“一张蓝图”，解决传统城乡规划体系存在的“各成体系”“内容重复或冲突”“缺乏衔接”等弊病。

国土空间规划总体框架为“五级三类四体系”。其中五级包括：全国国土空间规划、省级国土空间规划、市国土空间规划、县国土空间规划、镇（乡）国土空间规划[3]；三类为：总体规划、详细规划、相关专项规划[3]；四体系包括：技术标准体系、编制审批体系、法规政策体系、实施监督体系[1]。

1.2 国土空间规划推行现状

传统的城市规划将重点放在资源治理和土地管控上，缺乏对人与自然资源关系的思考。国土空间规划囊括了区域发展和城镇化等有关内容，将经济社会发展与国土空间规划紧密结合，强调从城市走向乡村；从局部自然管控走向全域治理；守住刚性底线、管理适度弹性。

国土空间规划体系将在2020年基本建成，而“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系将要逐步建立，市县以上国土空间总体规划编制也要在2020年底基本完成。2020年初，中国第一部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2020-2035年）》开始进入编制阶段。因此，2020年是“多规合一”的国土空间规划落地的关键一年。

2 村庄规划发展历程

乡村是具有自然、社会、经济三种特征的地域综合体，承载了生产、生活、生态以及文化等多种功能。村庄规划以行政村为空间对象，进行全域规划，是城镇开发边界以外地区的详细规划，与国土空间规划体系的层次结构相一致，也具有宏观、中观、微观三个层次。从宏观层面对于乡村发展的引导，到“多规合一”的实用性村庄规划，再到村庄建设规划，涉及的不仅仅是技术层面的工作，而是从政策、技术以及实践等多元角度科学统筹的工作。

从十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，到2013年中央城镇化工作会议中“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的相关文件指引，再到十九大报告提出的“乡村振兴”策略，乡村问题一直都被国家高度关注。随着城市各类配套设施日益完善，大量农村人口选择进城务工，从而加速了城镇化进程，但乡村却出现耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题[4]。为了使村庄规划可以在国土空间规划引导下发挥更有效的作用，全域土地综合整治势在必行，这也对传统的村庄规划编制和管理提出了挑战。

从传统的村庄规划来看（图1），类型较多，参与的相关部门较广，比如县域层面现存的就有村庄布局、村庄环境整治、美丽乡村、村庄建设等多种规划，同时存在于一个空间中，从内容到实施流程上都存在着重叠性，由此引发了村庄规划内容侧重点的重复、深度不足、不能有效发挥指导作用等情况。

3 国土空间规划变革对村庄规划的影响

3.1 国土空间规划背景下的村庄规划政策

自2017年首次提出国土空间规划概念以来，我国对乡村政策多次提出相关要求。党的十九大提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略[5]。2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出强化空间用途管制、强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用、推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地、健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制、实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理[6]。

1. 传统村庄规划内容

2017年，国土资源部、财政部以及农业部联合发布《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》提出：加快地籍调查，强化证书应用，充分发挥农村土地确权登记发证工作成果在规划、耕保、利用、执法等国土资源管理各个环节的基础作用[7]。2019年，国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批[1]。国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》对促进乡村产业振兴作出全面部署[3]，明确了乡村产业是姓农、立农、兴农的产业，明确乡村产业“抓什么”“怎么抓”等问题，是今后一个时期指导乡村产业发展纲领性文件[3]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出：至2020年底，结合国土空间规划编制，完成统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、“多规合一”的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控[8]；至2035年，保质保量划定永久基本农田；已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定[1]。

2020年，《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。农业农村部办公厅《2020年乡村产业工作要点》中提出：对标对表全面建成小康社会目标，牢固树立新发展理念，以实施乡村振兴战略为总抓手，以农村一二三产业融合发展为路径，聚焦重点产业、聚集资源要素、强化创新引领、突出集群成链、培育发展新动能，大力发展富民乡村产业，为全面小康和乡村振兴提供有力支撑[9]。自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知（自然资办发〔2020〕27号）：要依法依规编制规划，监督实施规划，防止出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱以及服务意识不强、作风不实等问题，切实“严起来”[4]。

3.2 政策解读

近年来国家对乡村振兴发展工作越发重视，相继出台了很多促进乡村发展的政策，范围涉及乡村振兴策略、国土空间规划、国土资源整治、乡村产业等，重点如下：

（1）强调了乡村振兴工作在未来国家发展战略中占有非常重要的地位；（2）对未来村庄规划提出明确的手段也是路径，即“多规合一”；（3）农村土地确权登记发证工作、全域土地综合整治工作、土地永久基本农田控制线的划定对土地资源管理有着非常重要的作用；（4）村庄规划要遵循国土空间规划确定的约束性指标，不得违背国土空间规划的刚性管控要求；（5）规划的修改必须严格落实法定程序要求，不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件；（6）农村地区要有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制和规划用地“多审合一、多证合一”，加强用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用；（7）不同层级的国土空间规划对乡村发展的引导和管控侧重点不同，如省级层面着重目标战略的指定；市县层面着重做好村庄分类和底线管控；乡镇层面的重点是土地的集约利用和用地布局；村庄层面抓好具体的规划建设实施。

3.3 国土空间规划对村庄规划技术的影响

传统城市规划以土地利用、功能布局、交通网络系统构建为主；村庄规划以提升乡村环境和乡村建设为主；国土空间规划以土地政策、农田改造等为主。在未来的规划中，三者之间要融合，多规合理，以产业和功能为先导，以土地管控实现政策衔接。从国土空间规划与乡村群建设的角度来看，强调乡村间统筹发展，不再以单个的村域边界来作为规划的范围，而是建立“乡村统筹单元”，在村际实现资源共享，创立品牌，发挥联动效应[11]。

3.3.1 村庄规划主要技术手段

（1）双评价：即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。“双评价”是国土空间规划编制的前提和基础[12]，其技术核心思想是“空间叠加”，即包括空间量化、空间计算、空间统计。

（2）多规合一：即建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。国土空间规划背景下的村庄规划需要将原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划，以及土地整治规划等进行整合，实现“一张图”指导规划建设管理。

（3）三调：即为全国第三次土地调查。“三调”的目的是全面查清全国城乡范围内每块土地的利用现状和权属状况，获取国土资源管理专题数据，专题分析自然生态状况、建设用地等，调查评价耕地质量等别。

（4）三线：即为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。划定原则：三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

（5）永久基本农田控制线：永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。控制线的划定需要依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。

3.3.2 村庄规划编制探索

全国各地积极开展对于国土空间规划编制的探索，北京、广州、上海、浙江等地出台了试行标准，但国土空间规划目前仍处于探索与完善阶段，因此国土空间规划的整体架构搭建极为重要。国土空间的规划需要借助大数据、GIS等先进的规划手段。

传统村庄规划没有标准，属于概念规划或者详细设计之间的一种规划。首先，当前规划成果应该具有一定统一性，做村民看得懂的规划，图、表、书形成标准体例和规范；其次，对于有需求的自然村庄，应根据村庄的分类不同确定相应的规划建设方法；第三，规划内容的选择要弹性化，因地制宜、因村制宜，结合必备内容和选作内容，进行菜单式选择[12]。

乡村发展设计的多维要素中，建设用地空间的需求变化受各方面的影响较大。针对乡村建设的不确定性，可以思考白地、机动指标预留等弹性规划方式的实践应用，保持村庄规划具有一定的弹性。面向实施主体，创新规划成果表达，要吸引人、看得懂、记得住，要能落地、好监督，鼓励采用“前图后则”，即规划图表结合管制规则的成果表达形式。

3.4 国土空间规划对村庄规划实践的影响

规划价值的发挥在于实施，规划运行的制度建设包括加强乡村地区政策法规、实施管理等运行机制的建设。在确立村庄规划为法定规划的基础上，需要完善形成各部门与“多规合一”相配套的法规政策体系，如土地利用控制政策、基础设施建设管理政策、农业发展扶持政策、自然环境保护政策、村庄建设投资分工政策、乡村居民参与政策制定和建设管理的政策等，明确实施主体和实施责任，推动、保障村庄规划最后落地。

3.4.1 融合刚性原则和弹性政策

国土空间规划的前提是人的需求导致人与自然、资源发生关系，重点是协调三者的关系。国土空间规划在明确不突破底线原则的前提下，通过市场机制保护、调配空间和资源，并与社会经济发展并进。通过建立底线思维，实现最大限度的集约利用的同时，严格遵守保护红线范围，界定开发边界。

此外，在政策上留有空间，可以通过改革实现存量资源的再利用和提高利用效率，可以压缩征地空间，更好地利用集体建设用地资源的大量闲置空间，甚至可以鼓励未来的有偿置换。

3.4.2 协调资源管理和利益分配

当前，土地资源存在的最大问题是过度占用和滥用，在2019年《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》上也提出：加快地籍调查，强化证书应用。充分发挥农村土地确权登记发证工作所获得的成果在规划、耕地保护及利用、执法等国土资源管理环节的作用[7]。通过何种方式对存量闲置资源进行结构调整，减少资源的滥用成为国土空间规划以及乡村振兴策略需要考虑的重要问题。

3.4.3 平衡规划设计与村民自治

村民和管理实体是村庄规划的实施主体，规划应该具有可读性、落地性，因此需要深入挖掘地方价值，整合地方资源，促进乡村产业多元化综合发展。农业转型升级的关键是需要因地制宜的策划、产业形态的科学定义，以及培养乡村内生动力。通过产业吸纳劳动力促进乡村发展，创造经济价值，提高农民收入；重视乡村在经济、文化、政治、生态方面的自主性，规划应该体现乡村自身的价值观和特殊性，同时充分发挥国土空间规划中政策与规划的引导力与控制作用。国土空间层面应做好顶层设计，地方和乡村社区层面则需要“还权赋能”，提高乡村自组织的自治能力。

同时，在政府与乡村间建立协商机制，增强包容性和参与性，鼓励乡村自主探索创新。如构建一套多元主体参与，上下、内外结合的“网络化”发展型治理模式[13]；探寻田园宜居模式等。在我国，传统文化根植于乡村，乡村蕴藏着历史积累的生活智慧，只有深度挖掘地方性文化资源，通过“文化激活”“意义建构”等方式提升乡村宜居环境，才能达到乡村振兴的目的[13]。村庄规划目前重点关注历史文化传统村镇的保护与维护，严格划定历史文化街区和民居的保护范围，确保历史文化建筑与环境的完整原真性不受破坏[11]。

4 总结

国土空间规划背景下，国土空间规划是蓝图，“多规合一”是手段，村庄既是重点区域，也是热点区域，基于“多规合一”的三个阶段：政策合一、技术合一、实施合一，未来村庄规划的重点将着重从政策衔接、技术融合、实践落地三个方面显现。科学编制村庄规划是乡村振兴的基础性工作，村庄规划应发挥两个作用，一是塑造生态宜居的乡村空间，二是创造有利于产业兴旺的空间条件。随着国土空间规划体系的建立，在国土空间规划体系下，强调对省—市县—乡镇—村庄等不同层级，进行统筹规划，并予以乡村发展的科学引导。在实施乡村振兴战略、推进生态文明建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的背景下，“多规合一的实用性村庄规划”将是国土空间规划体系构建的重要组成部分。