生态统筹、城绿融合、魅力驱动——试论国土空间规划体系背景下的风景园林规划体系建构

吴 岩 于 涵 王忠杰

近年来，国家层面推进规划体系改革，建立国土空间规划体系是影响风景园林规划领域发展的重大事件。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，是个多层次、多类型的规划体系[1]。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出，国土空间规划体系的总体框架包括五级三类，所谓五级是指国、省、市、县、镇；所谓三类是指总体规划、详细规划和专项规划[1]。

国土空间规划强调“一优三高”的发展理念，即生态优先、高品质生活、高质量发展、高水平治理[2]，与风景园林学科坚持生态优先、协调人与自然关系、为人类创造诗意栖居的人居环境的学科宗旨深度契合。由于国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是各类开发保护建设活动的基本依据[1]，因此各级各类国土空间规划通过影响各种风景园林空间要素的布局和发展定位，深刻影响着风景园林行业的发展。

在过往的城乡规划体系下，生态空间类规划、绿地系统类规划、风景名胜区类规划，是由风景园林学科主导的三类基本的传统规划。伴随规划体系改革，三类规划产生发展的背景条件发生较大变化，传统城乡规划体系背景下形成的规划对象、目标、理念、层次和范围等方面已无法适应当前国土空间规划体系的要求，风景园林规划体系调整重构势在必行。

近年来，部分学者围绕风景园林学科的某些单一规划类型的编制多有论述，但是鲜见学者从学科总体层面出发，探讨国土空间规划体系背景下的风景园林规划体系的整体建构。笔者认为，当前应秉持风景园林的学科宗旨，继承发扬和不断创新三类基本传统规划的内涵实质，探索建立并完善以全域生态空间、城镇蓝绿空间、魅力风景空间为规划对象的三大系列规划类型，围绕“生态统筹、城绿融合、魅力驱动”的理念，建构以三大系列规划类型为主体的新形势下的风景园林规划体系，以适应和助力国土空间规划体系的建立完善，推动各类绿色生态空间和资源的格局优化与高质量发展，探索形成能用、管用、好用的规划工具体系，有效发挥规划对行业发展的前置性、基础性和引领性作用（图1）。

1. 全域生态空间、城镇蓝绿空间、魅力风景空间分布示意图

1 生态统筹、夯实本底，谋划生态空间系列规划，优化全域空间格局

1.1 生态空间类规划的发展与转型

生态空间类规划有着长期的探索实践。21世纪以来，伴随我国城市化和工业化的快速发展带来的区域性生态退化及风险，以生态网络规划、生态控制线规划为典型代表的生态空间类规划的编制走上城乡规划的历史舞台。在东南沿海发达地区和特大城市开展了近二十年的持续探索[3-5]。在城乡规划背景下，生态空间类规划的核心内容是识别划定生态空间，制定以城乡开发建设管控为主体内容的空间政策，可以被视作以城市为重心的传统城乡规划体系的“补丁系统”。[6]

在国土空间规划体系的背景下，生态空间的保护、修复、建设和治理是实现区域可持续发展和空间高效治理的前提，生态空间类规划的定位将从“补丁系统”转向多元统筹的“底图系统”，其规划逻辑可以概括为：生态空间是棋盘，开发建设是棋子，先布棋盘，再落棋子，“把城市放在大自然中”[7]。因此，生态空间类规划的“统筹”作用将被充分突显。既要解决生态资源及其格局的识别划定，发挥其统筹各类生态资源要素的作用，也要统筹生态空间内外保护开发的整体格局，还要统筹本级规划战略性和向下传导的控制性。

1.2 新形势下生态空间系列规划类型构成的探讨

基于上述的多目标特征，笔者认为围绕国土生态空间的保护、修复、建设和治理，将逐步发展衍生出多层次、多角度的系列规划。一方面，在市县级国土空间总体规划中，应积极参与“双评价”和“双评估”工作，参与生态保护红线划定，科学确定生态保护空间、优化城乡空间结构、制定生态保护修复任务和目标。相关技术内容既可以是“双评价”“双评估”作为总体规划的专章或条目，也应积极探索谋划单独编制的总体层面的生态空间保护建设类专项规划，以期细化深化总体规划的相关内容，全面、系统、有效地指导各级行政单元内的生态保护建设工作。

另一方面，应积极落实国土空间规划体系的框架安排，在省、市、县各级逐步建立并推行针对森林、湿地等单一生态要素空间的保护、管控、治理的专项规划；针对各级行政单元内，或跨区域的流域、海岸带、山脉、特色地貌资源等的保护、管控、治理，逐步建立特色地理单元保护的专项规划；围绕自然保护地的整合优化、体系建构和可持续发展，探索并推广自然保护地体系的相关规划。

再一方面，按照《若干意见》“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”的要求，围绕生态空间的土地用途管制、建设项目准入和管控，应逐步探索、健全详细规划层面的生态空间控制性规划，建立生态空间管控的法定图则体系（图2），有效传导上层次规划管控要求，不断创新和丰富支撑生态空间有效保护和可持续发展的规划工具体系。

1.3 规划理念的探讨

针对上述系列规划类型，为实现生态空间系列规划的“统筹”作用，其编研宜坚持三方面的理念。

（1）统筹生态空间格局。生态空间系列规划的编制应坚持“山水林田湖草”是一个生命共同体，充分研究各类生态资源要素的空间分布，以及单一要素生态过程的完整性、系统性和多要素之间的相互影响，通过宏观生态视角的整体统筹、科学布局，保证生态系统的整体性和系统性，进而优化城市开发边界，构建城绿耦合的城乡空间格局。

（2）统筹生态服务供给。生态空间系列规划的编制应着眼于对生态保育修复、风景游憩发展、景观风貌营造、生产生活调适等生态空间多元目标的引导，响应“高品质生活”，切实“提供更多优质生态产品”“满足人民群众美好生活需要”[8]，同时为生态空间内的居民群众创造合理的发展机遇。

（3）统筹传导细化管控。生态空间系列规划的编制应把握规划的工具属性，响应“高水平治理”，突出规划传导和自然资源转用管理，关注规划成果的刚性管控和弹性引导，以及向下层次总体规划、专项规划和下位详细规划的传导，突显精明管控目标，构建“精细好用”的规划工具。

2 城绿融合、以园为纲，谋划蓝绿空间系列规划，推动公园城市建设

2.1 绿地系统类规划的转型跃迁

绿地系统类规划是风景园林学科在传统城乡规划体系下，参与城镇空间结构优化和布局城镇绿地的重要规划类型。当前，高质量发展成为新时代城市规划建设的主调，传统突出强调绿地空间规模增长和均匀布局的主导思路面临调整。其主要机遇体现在两个方面。

（1）相较于传统绿地系统和水系统将“蓝”“绿”空间视作相对独立的用地类型，国土空间规划更突出二者作为生态空间和资源的属性特征，更强调蓝绿空间的融合协调[9]，进而突出了蓝绿空间作为整体对城镇建设空间的格局优化和品质提升作用。

（2）公园城市理念的提出和推广[10]。公园城市理念被认为是新时代的生态文明观、人居环境观和城市发展观[11]。在以成都为代表的各地公园城市建设实践中，城绿深度融合的理念得以强化和推广。绿地日益成为组织和优化城市空间结构的核心要素，并强调与其他城市建设用地类型的空间混合和功能融合。而国土空间规划体系的基础性文件《市县国土空间规划分区与用途分类指南》中提出的“绿地休闲区”概念，也为混合融合模式的推广创造了条件。

基于上述背景可以看出，在空间规划体系下，绿地系统的发展定位已经从“城市用地和功能的基本配套”向以蓝绿空间系统为主体的“城市高端功能组织重构的核心要素”跃升转型。

2.2 新形势下蓝绿空间系列规划类型构成的探讨

基于上述分析，笔者认为以城镇蓝绿空间的系统构建、格局管控、功能提升、风貌控制、服务运营等方面的高质量发展建设为目标，将逐步发展衍生出多类型、多用途的系列规划。

（1）在市县国土空间总体规划中，应积极参与“双评估”的相关工作和蓝绿空间系统规划的相关章节条文的技术内容，并应积极谋划独立编制的蓝绿空间系统专项规划，以实现细化深化总体规划的相关内容，全面、系统、有效地指导城区蓝绿空间的规划管控。

（2）围绕谋划公园和开放空间的分级分类配置布局、服务设施配套完善、主题特色和专类功能引导、城市和群众性活动运营等公园事业高质量发展，为群众提供更多更好的优质产品和优质服务，探索编制公园体系发展规划。

（3）宜积极响应公园城市理念，以蓝绿空间为对象主体，以激发城市公园和开放空间活力、引导城园融合发展、提升城市活力和品质为目的，探索谋划编制公园城市发展建设的相关规划。

2.3 规划理念的探讨

在城绿融合的发展模式下，上述系列规划的编研宜坚持四个方面的特色理念。

（1）以园聚景，统筹蓝绿整体空间。滨水空间多是城市的景观精华地区，应把滨水地区的公园建设作为统筹蓝绿空间、衔接城市空间的核心要素，既要考虑对蓝绿空间在安全、生态、休闲、景观等方面的整体统筹，更应关注蓝绿空间作为一个整体布局的合理性，及其与相关规划和用地布局的协调，维护国土空间规划体系的协调性和权威性。

（2）以园为纲，优化城市空间格局。传统城市空间结构组织依托建筑序列、交通设施廊道。新形势下，宜将“蓝绿空间系统”和“公园系统”作为城市空间组织的主体脉络，强调其在城市空间形态中的基础性配置作用，突出绿地格局与城市结构的耦合协调。

（3）以园化城，推广公园化城区建设。提升城区环境品质，构建高水准公共空间和游憩体系，依托蓝绿空间的网络化建设和品质提升作为建成区存量更新的核心抓手，引导城市建成区空间重构、景观重建和文化重塑（图3）。

（4）以园凝神，鼓励蓝绿为底、功能混合的“绿地休闲区”发展（图4）。以滨水空间为代表的城市蓝绿空间往往富集了城市的地域性文化遗产，蓝绿空间系统作为整合文化遗存的载体，是彰显和塑造城市文化精神的重要场所。新时代的规划编制应将蓝绿空间系统作为保护、展示和创造城市文化和神韵特质的核心空间载体。强化对该类型地区的业态混合和项目准入、功能匹配和活力提升、指标控制和风貌引导的理性研究和实践探索，关注形态上的渗透交融，业态上的互动引流，建设城市的亮点片区。

2. 生态空间控制性规划的法定图则示意图

3. 基于公园化城区理念的城市更新模式示意图

3 魅力驱动、彰显特色，谋划魅力风景空间系列规划，探索城乡均衡发展新路径

3.1 从风景名胜区到魅力风景空间

4. 基于城绿融合理念的绿地休闲区布局模式示意图

5. 某城市魅力风景空间规划示意图

风景名胜区规划是风景园林学科在传统城乡规划体系下，开展国土层面特色景观地域保护发展的规划类型，逐步发展成为包括体系规划、总体规划和详细规划诸阶段的、相对独立的规划系列。伴随我国将建立以国家公园为主体的自然保护地体系，风景名胜区系列规划将面临新的机遇与挑战。近年来为促进国土尺度的区域间均衡发展，应运而生的魅力风景空间（相关学者亦有称之为“魅力景观区”）概念为风景名胜事业的发展另辟坦途。

借鉴相关学者的观点[12]，笔者认为魅力风景空间是自然和人文景观特色优越且集中分布，包含荒野地区、乡村地区和特色城镇的广域国土区域，在内涵和空间范畴上较自然保护地概念更为广泛。其初衷是通过引导该类地区发展自然风景观光、历史人文体验和休闲旅游产业，改善经济民生，促进区域间和城乡间均衡发展。

可见，魅力风景空间的概念与风景名胜事业“为天地存至美、为生民谋福祉、为往圣继文明”的思想一脉相承，某种意义上甚至可以被认为是国土空间规划背景下，“风景名胜”理念的空间拓展和思想延伸。这使得风景规划实践从以往特定自然保护地类型和局部空间区域的局限中，获得了向更广大的国土空间拓展的历史性机遇。

3.2 新形势下魅力风景空间系列规划类型构成的探讨

魅力风景空间的多层次、多要素和多元目标特征，决定其规划实践类型充满丰富可能性，围绕魅力风景空间逐步探索和培育多层次系列规划确有必要。

（1）在国家和省域层次的国土空间总体规划编制时，应响应生态文明、美丽中国、文化强国、脱贫攻坚等国家战略要求，将魅力风景空间的理念纳入同级国土空间规划的顶层设计，引导风景人文资源优越地区创造更多的发展机遇，促进区域间和城乡间均衡发展，并应积极谋划独立编制的国家魅力风景空间专项规划和各省省域魅力风景空间专项规划。通过对魅力风景空间的识别划定、资源特征及价值梳理、发展条件、优势和挑战分析，提出魅力风景空间的发展格局和总体战略，分区分类研判发展定位和发展路径。以规划编制作为顶层设计的技术支点，基于风景科学相关理论，积极建构国土尺度下魅力风景空间发展的制度框架。

（2）在市、县域尺度上，亦需要类似上述国家、省域层面的总体框架，在自然保护地规划之上，谋划市、县全域尺度的魅力景观资源保护利用发展格局，探索编制用于总体统筹和分区分类指导的相关专项规划。

（3）针对单一自然保护地或文化资源点而言，应将风景科学相关理论融入，甚至主导其总体规划和详细规划的编制，特别是休闲游憩利用属性相对突出的自然公园类保护地，并宜针对国家公园、自然保护区这类更加注重资源保护和科学宣教的保护地，在生态保护的基础上，探索发展指导风景保护、风景教育和风景利用的相关专项规划。

3.3 规划理念的探讨

针对上述系列规划类型，为实现魅力风景空间系列规划的“驱动”作用，其编研宜坚持以下三方面理念。

（1）系统谋划空间格局。魅力风景空间是比自然保护地体系更大的广域空间，相对自然保护地囿于管理要求，必须精细刻画边界范围不同，魅力风景空间的要素构成既要有核心资源区域，亦须考虑对周边乡村地区和特色城镇的带动，具有典型的圈层性、辐射性、联动性和增长性特征，因此规划编研应深刻研究核心资源与带动区域在功能配置、经济产业和社会发展层面的时空特征，系统谋划整体空间格局，为促进区域协同发展、平衡区域发展差异奠定基础。

（2）发扬传统风景理念。传统风景理念，不局限于单纯物质空间的所谓生态资源的“形而下”客体价值。其源于自然且凝练脱胎于自然，强调“天人合一”的人与自然互动互馈的精神特质，与中国传统的文学美学思想、生活方式等文化系统紧密相关，反映了中国人独特的审美需要和精神追求。规划编研应充分发掘和彰显其文化和美学价值，塑造和传承具有中国特色的国土空间魅力景观特质，践行美丽中国和文化强国理念。

（3）突出多元服务供给。不同于自然保护地整合和体系建构工作聚焦于“生态资源保护、治理多头管理格局”的目标，魅力风景空间系列规划需要在生态资源保护和可持续发展的前提下，整合包括自然保护地在内的、更加广域的魅力风景空间格局，为人民群众供给包括休闲旅游、科普文教、风景审美、文化体验在内的丰富多元的生态产品和生态服务，推动形成绿色发展方式和生活方式（图5）。中共中央、国务院建立国土空间规划体系提出了“以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园”要求，而这恰恰是魅力风景空间系列规划支撑国土空间规划体系、创新和丰富国土空间规划内涵的重要立足点。

4 讨论与展望

建立国土空间规划体系对风景园林传统规划事业的影响是深刻的，但是风景园林学科自身开放融合的学科特征对于适应这种变化反而具有先天的优势。“人与天调”作为学科立世的精神内核，其处理人与自然关系、创造理想人居环境的学科理念，与国土空间规划形成“生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的目标深刻契合。但是在规划领域由于过去数十年以“城市为核心，突出强调规模增量”的单纯发展目标，导致风景园林学科长期的“边缘化”处境。伴随国土空间规划体系的建立，以科学布局三生空间，加快形成绿色生产方式和生活方式，推进生态文明、美丽中国理念的目标，风景园林将大有可为。

本文探讨了国土空间规划体系下、以三大系列规划类型为主体的风景园林规划体系建构。由于国土空间规划体系构建尚在探索阶段，规划的尺度、层级、类型和统筹的内容较过往有着巨大不同，伴随经济社会的发展演变，未来的优化调整和丰富完善尚有很大空间。例如，在跨区域地理单元管控、单一生态要素保护建设、公园体系、公园城市建设、魅力风景空间发展等方面，极可能衍生发展出风景园林学科主导的通用规划类型。

总而言之，风景园林学科在规划层面应围绕学科传统优势领域的深厚积累，聚焦于国土空间规划在生态空间治理、引领高质量发展、高品质生活和美好家园建设等方面的目标和迫切需求，按照能用、管用、好用的目标，积极探索完善规划技术方法和成果形式。