香港国安法体现两大创新

韩大元 田亮

2020年6月30日，香港市民在铜锣湾街头支持实施香港国安法。

在我看来，这次香港国安法的立法时间虽看起来比较短，但准备工作比较充分，法律有诸多亮点。

比如立法程序。根据全国人大常务委员会立法程序和立法法第二十九条、第三十条的规定，一般的立法都是走三读程序，但根据立法法第三十条的规定，如对法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常委会会议审议后交付表决。不是所有法律都要走三读程序。6月18日至20日召开的十三届全国人大常委会第十九次会议，第一次审议香港国安法草案，这是一读程序。全国人大常委会会议通常两个月开一次，但在今年6月一个月之内开了两次。6月28日至30日，十三届全国人大常委会召开第二十次会议，进入二读程序，对第一次审议时常委会委员提出的问题进一步修改完善。由于大家意见基本一致，针对国安法草案进行审议后交付表决，这样香港国安法6月30日就公布实施了。

绝大多数案件由特区管辖

其实，建立维护香港国家安全的法律制度和执行机制的基本构想和主要方向，在去年10月31日党的十九届四中全会决定中已经明确，这是国家治理体系中的一个重要定位。为了落实党的十九届四中全会的决定，全国人大今年5月28日通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，这次决定还授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动。根据全国人大的决定，常委会开始香港国安法的立法工作。

全国人大的决定并不只是阐述一个原则，它为制定香港国安法搭建了比较详细的、制度性的框架，比如规定了4类严重危害国家安全的罪行。这个决定同时对建立什么样的机构也做了安排：中央在香港设立维护国家安全的机构，香港特别行政区自己也设立相关机构。决定虽然没有明确说具体的名称，但已明确要建立国家层面和特别行政区层面的维护国家安全机构。此外，决定还明确香港国安法要列入香港基本法附件三，在实施方式上采取在当地公布实施，不需要当地立法实施。

香港社会各界通过多种途径提出意见。第一种，常委会开会时，参加会议的香港全国人大代表和全国人大常委会委员，向起草部门反映他们接触的香港各界人士的意见。第二种，有关部门到香港去征求意见。第三种，香港社会各界通过全国人大网站等不同途径反映意见。

比如，香港国安法在国安案件的管辖权方面确立了两种程序，即绝大多数的案件由特区管辖，包括立案侦查、检控、审判、刑罚执行等，同时中央保留在极特殊情况下的直接管辖权，体现了对特别行政区的高度信任。这在法律上具有合法性，体现“一国两制”的精神。香港的法律体系跟内地法律制度不同，保留普通法传统，强调判例，判例对司法案件产生重要影响。那么中央在哪种具体情形下直接行使管辖权？有些人希望法律中能列举中央行使管辖权的情形，以明确规范的内涵。香港国安法第五十五条就回应了香港社会的关注，列举了三种情况。一是案件涉及外国或境外势力进入的复杂情况，特区政府处理起来有困难;二是特区政府无法有效执行国家安全法的严重的情况;三是国家安全面临重大现实威胁。虽然重大现实威胁仍有具体解释的空间，但已明确了其涵义，如国家安全受到明显、严重、根本性的损害，如果中央不采取直接管辖，会影响整个国家的安全。这一条既明确了中央在特殊情况下维护国家安全的管辖权，同时列举行使管辖权的三种情形，提供了合理预期和指引。这是对香港方面意见的一个很好的回应。

当然，列举三种情形后，可能还有一个大家关切的问题，即中央管辖权的行使是驻港国安公署自己决定，还是中央有个批准程序？对此，法律当中也做了一个合理的程序性安排：出现这三种情形时，由驻港国安公署或者特区政府提出，由中央人民政府批准。

由于香港国安法的起草工作中遵循了兼顾国家法律、特区本地法、普通法制度之间的对接、互补的原则，使法律条文以及文字表达，尽可能符合特别行政区的法律文化与习惯，尽可能回应各界的期待，为法律实施也奠定了民意基础。

改变了过去的立法模式

党的十九届四中全会决定提出，要完善“一国两制”的制度体系，并把“一国两制”确定为支撑中国特色社会主义制度体系的重要制度。这就需要我们客观分析“一国两制”的制度体系中，还存在哪些薄弱环节，哪些需要完善。去年修例风波以来，香港成了一个国家安全不设防的地方，暴露出国家安全的制度短板与重大风险。根据基本法第23条，特别行政区应自行立法禁止叛国、分裂国家等七种危害国家安全的行为。但香港回归23年来特区政府一直没有完成这一宪制义务，香港也成了西方反华势力遏制中国的一个基地。没有国家安全的法律制度，市民应该享有的权利和自由等基本法确定的制度就没有保障。

我们应该如何建立香港维护国家安全的法律制度？这部法律体现了两大创新。

第一个创新，将法律制定和执行机制有效结合起来。过去有些法律制定之后，得不到有效实施，因为没有建立法律有效实施的配套机制。香港国安法弥补了这样一个缺陷，在建立维护国家安全的法律制度的同时，配套设计有效的执行机制。这个执行机制就首先体现在中央和特区各自设立的维护国家安全的机构，其目的就是为了实施法律。中央在香港设立驻港国家安全公署，香港设立国安委，大部分案件由香港管辖，驻港国安公署负责指导、监督、协调、组织，只管辖小部分案件。这就是香港国安法实施的配套、有效的制度保障与组织保障。

第二个创新，这部法律改变了过去实体法和程序法相互分离、组织规范和实体规范分离的立法模式。比如刑法是实体法，有专门的刑法典;刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，是一类单独的程序法;国务院组织法、法院组织法等，又是单独的组织法规范。这是三套不同的法律规范。香港国安法突出问题导向，从国家安全的特点出发，将设计国家安全的实体、程序与组织规范有机结合起来，形成了一部综合性的法律规范，把三种过去我们认为不同的法律规范融合在一部法律當中，强化了不同规范的协调性和法律实施的时效性，这在立法体例上是大胆的创新。

澳门国安法有3000多字，中华人民共和国国安法有6000多字，而香港国安法有9595字，繁简适度，粗细结合。它总共有66条，承载了这三种规范。第二章、第五章是组织规范，分别对香港国安委和驻港国安公署做了规定。第三章是实体性规范，规定了哪些行为是犯罪、怎么处罚。如分裂国家罪，首要分子或者罪刑重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑;积极参加的，处三年以上、十年以下有期徒刑;其他参加者，处三年以下或者拘役、管制，等等。根据社会危害程度，又分成了三种处罚，是非常科学的。第四章是诉讼程序。

这部法律的制定遵循两个原则。第一，在起草过程中兼顾国家法律和特区法律制度的衔接。香港国安法是全国人大常委会制定的全国性法律，但是它毕竟在香港实施，所以需要不同法律制度之间的对接。第二，在国家安全和人权保障之间寻求合理平衡。维护国家安全会限制特定人的权利自由，但这种限制要保持合理的界限。

例如，第四条明确规定，香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特别行政区居民根据基本法和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，結社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。

三个功能中，首要功能是防范

2020年5月31日，香港市民来到“香港各界撑国安立法联合阵线”设于上环的街站，签名支持涉港国安立法。

防范、制止和惩治功能是针对危害国家安全犯罪采取的事前预防、事中控制和事后处置的手段和措施，其中防范是首要的功能，也是维护国家安全的必然要求。习近平总书记曾多次讲，法治的作用是“固根本、稳预期、利长远”。固根本就是建立制度，利长远就是利于长治久安。我们过去比较忽略的功能是“稳预期”。就是说法治要履行预防功能，不只是强调事后应对、事后究责。国家安全关系重大，要把防范作为优先的任务。香港国安法特别强调“防范”理念，这也是我们应该要高度关注的。

现代社会，由于科技发达、风险社会以及敌对势力对中国的遏制等因素，我们面对的国家安全形势越来越严峻，越来越不确定。很多传统的国家安全理念也在发生变化。对未来的国家安全案件，我们有时候无法预测。这就要求我们居安思危，在中央保留直接管辖权的基础上，强化预防功能，使各种制度起到“稳预期”作用。

人们可能关注较多的是香港国安法第三章，罪行和处罚。但是这部法律的功能不只体现在第三章，实际上它要履行的是第一条规定的3个功能，即6个字：防范、制止、惩治。第三章讲的是其中的惩治功能。“防范”指的是事先采取措施，防止危害国家安全的事发生。比如第九条、第十条规定，特区要加强国家安全的防范工作，对学校、社团等进行国家安全教育。法律最重要的功能就是防范。

2020年5月31日，居住在上海的香港市民在印有“撑国安立法签名活动”的背景板上签名。

如防范上出现了漏洞，就要加以“制止”，对正在发生的危害国家安全的行为采取措施，不让它继续发生。如香港国安法第四十三条第一款规定，警务处维护国家安全的部门在办案时可以采取一些措施，比如搜查可能存有犯罪证据的住所、车辆、船只、航空器等。第四十三条实施细则在7月7日正式刊宪、生效。这个细则规定得很详细，在程序上做了特殊规定。一般情况下，警务人员向裁判官申请手令，但在特殊情况（如紧急情况下），助理处长级或者以上警务人员可授权其人员在无手令的情况下，进入有关地方搜查证据。这样的细则就有利于落实“制止”功能。

2020年7月1日，香港一暴徒给摩托车插上“港独”标语，并骑车撞伤警察。

不久前，我参与了香港大学举办的一次讨论会，大家也讨论到第四十三条。大家认为，为维护国家安全利益限制自由是必要的，但是这种限制应该有程序保障。比如第四十三条规定，警察可以怀疑某些处所有犯罪证据并实施搜查，对有合理理由怀疑涉及实施危害国家安全犯罪的人员进行截取通讯和秘密监察。有些香港法律界人士担心，这就存在侵犯通信自由的可能：到底什么样的理由是“合理理由”？由谁来判断其合理性？这样的概念表述是不是太宽泛？这可能导致每个人都会担心自己的通信会被监听，等等。我觉得大家都回到法律文本上进行讨论是有意义的，把法律实施当中可能需要完善的细节问题提出来，是一个很好的交流方式，有利于法律的完善和实施。

7月1日以来，违反国安法并实施拘捕的案件有10个左右，进入司法程序的案例有一两个。比如7月1日，有一个人在摩托车上插着“港独”的标语，并骑摩托车撞伤警察。7月3日成立的香港律政司维护国家安全的检控科，已提出检控，法院开始审理。律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。从立案侦查、检控到审判有一套严格的程序。未来国家安全的案件到底有多少，现在还不好估计。

香港回归以来，“一国两制”的实践中，存在的一个重要问题是，香港社会缺乏国家观念，特别是一些青少年缺乏对国家历史的正确认识，没有树立健全的国家意识。反中乱港分子对“一国两制”污名化、妖魔化，极力扭曲国家形象，就是害怕香港社会形成强大的国家观念。这部法律开始产生威慑力，有的反对派要解散组织，有的人跑到了国外。但是他们不会轻易放弃原有的反中乱港的政治立场，而是会换种方式继续做破坏国家安全的事，对此我们要有足够的准备。

香港国安法是一部全国性法律，法律条文兼顾了两地的制度，对一些内地法律的用语，香港部分市民可能不易理解，需要我们以通俗易懂的语言加以宣传，消除市民的一些顾虑。特区政府已经明确，今年7月1日之后入职的公务员要签署一份拥护基本法、效忠特区政府的文书，以明确公务员身份，强化国家意识。现在，香港的教育局已经向各个学校发出通知，要求把香港国安法教育作为学校教育的重要组成部分。

香港国安法既规定了有效的法律制度，又有配套的执行机制，我们应该对法律的实施有信心，同时也要有耐心，因为香港社会也需要一个逐渐理解这部法律的过程。