我国民用无人机监管之立法探究

刘 玉 燕

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

一、民用无人机发展现状

(一)产业井喷式发展

无人机，顾名思义指没有机载驾驶员的航空器，按照应用领域的不同，可将其分类为军用无人机和民用无人机。民用无人机目前不仅可以运用于各行业领域，还可以为个人、家庭用户使用[1]。民用无人机为无人驾驶、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器，但不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球[2]。近五年来，我国民用无人机产业发展迅速，相比传统的军用航空器，民用无人机拥有着庞大的使用群体。工信部《关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见》指出，到2020年，民用无人机产业产值达到600亿元，年均增速40%以上，呈井喷式发展态势[3]。我国的大疆创新、零度智控等多家民用无人机企业已经是国际民用无人机20强企业，深圳市更是无人机企业的聚集地，几乎可以生产所有无人机的配件[4]。

(二)影响公共安全

尽管无人机产业近几年发展迅速，但民用无人机造成的危害和潜在威胁也引发了民众和政府的担忧。大多数民用无人机属低空慢速飞行，雷达反射面积小，难以被民航飞机装载的雷达探测器发现；另外，无人机依靠地面控制者和无人机之间的无线电传输，其遥控信号也会对民航飞机造成威胁。在空中，若民航飞机遇上民用无人机，大多采取躲避、改变航向的方法，这一定程度上造成了航道乱序，影响空中交通秩序。近年来，民用无人机扰航事件频发，严重威胁着公共安全。2015年发生民用无人机扰航事件4起，2016年23起，而2017年成都双流机场发生的多起无人机干扰民用航空飞行事件，更是导致了上万旅客出行受到影响，从而将公众对民用无人机隐含的公共安全风险担忧推向公众舆论的焦点。

当前，民用无人机正在不断更新航空飞行技术和无线控制技术，其轻便、反应灵敏、具有负载能力且远远超过现有航空监管体系的范围的特点，可以被不法分子利用走私，或携带易燃易爆物品对远距离目标进行袭击。无人机市场目前可以随意购买、随意使用、随意改装，利用无人机进行不法活动的事例已不鲜见。 2018年，深圳海关破获了一起深圳与香港边境一个利用无人机架“飞线”走私5亿元电子产品大案，该走私团伙利用无人机运送走私货物，短短几十秒就可以运送一趟装有十多台手机的包裹[5]。2018年3月20日，一外国男子在邻近军事管制区域的某大学用无人机拍摄，虽检查过后排除了不法嫌疑，但这表明利用无人机侵入军事敏感地区在目前监管体制下还未有完善的防御措施[6]。载有摄像设备的无人机将人类的视角扩展到高空，可以领略更多在地面上看不到的美景，却有人为其搭载高清摄像机器，非法拍摄，成为侵权事件的“帮凶”。更有甚者，使其侵入军事管制区域，摄取机密信息。在恐怖主义依然对世界安全造成威胁的今天，无人机不仅可以完成预设任务、还可以回收使用的特点很有可能被恐怖分子所利用，制造成新型的恐怖武器，威胁国家安全。

(三)市场乱象丛生

民用无人机现存的安全风险主要存在于应用领域，但其根本则在于民用无人机市场目前的无序状态。目前我国在实体商店和网络平台上销售和购买民用无人机，大多对于销售者和购买者没有相应的强制性资质要求，无需登记，不存在把关机制。在淘宝APP上搜索“无人机”，搜索结果为“10万+”件商品，不仅有0.25千克以下的小型民用无人机，也包括了25千克以上的大型民用无人机。淘宝网给商品的卖方和买方都提供了便利的条件，但笔者通过浏览商品详情和商品评价等内页，发现存在购买者利用无人机飞到居民楼附近，往小区住户家里窥探等情形。淘宝APP上还存在着无人机改装等服务，改装后的无人机安全性、用途更是难以监管。

我国对民用无人机的使用尚未设置专门的技术考核机构、统一的技术水平考试和专门的培训体系，而无人机凭借其方便携带、多重拍照视角等特点受民众青睐，民众持有数量持续攀升。然而，持有者对无人机的操控资质以及操控技术的认识不到位，认为只需要读懂说明书即可，缺乏相应的法律法规知识及无人机事件应急处理知识[5]，飞行活动的安全指数堪忧。据报道，2017年5月，有人在著名景区操控无人机飞行时，无人机突然撞向一名游客，导致游客眼角膜破裂、眼球破损[7]。

目前我国无人机生产技术和制造能力跻身世界前列，市场占有量大，且企业在产品安全方面的重视程度不够，简便、快速化的生产模式逐渐使民用无人机呈现出“玩具化”的生产倾向。但我国尚无专门针对无人机的强制性分类标准，更无对无人机的禁飞区、飞行高度、飞行速度等限制性统一规定，导致了对于无人机事件的预防和监管都无准确统一的规则可依循。

二、民用无人机的法律规制不足

民用无人机产业高速发展的背后不仅存在着令人诟病的干扰航空正常运行、侵犯个人隐私和商业秘密、非法营运、威胁公共和国家安全等隐患，立法的空白也成为了阻碍无人机产业迅速发展的障碍。我国作为民用无人机产业大国，相关法律规范甚少(见表1)，缺乏对民用无人机制造、销售与应用的管制，无法与无人机产业的迅速发展相适应。我国对无人机产业监管的研究约始于2015年，远落后于无人机技术发展速度，现有相关法律法规对成功经验借鉴不足，操作性差，效力较低。

表1 我国与民用无人机相关的立法统计

(一)法律缺位，现有规范位阶较低

我国《刑法》没有专门针对无人机的条款，不过其第一百一十四条、一百一十五条所规定的以危险方法危害公共安全罪，其未尽罗列事由必然包含无人机在涉及“危害公共安全”方面的规范。目前唯一明确针对民用航空的法律仅有1995年发布的《中华人民共和国民用航空法》(1)以下简称《民用航空法》，2017年11月针对工商部门的审批顺序进行过修正。中只有少数条款针对通用航空的原则性规定，未涉及无人机的规制问题。因此，在法律“真空”局面下，处理无人机案件时只能比照其他法律的类似规定，但是无人机与其他航空器相差巨大的特殊构造、飞行控制以及飞行特点就意味着若一味照搬其他规范并不能解决实质问题，并且将导致民用无人机领域难以发展的后果。民用无人机集成了智能控制技术、无线通讯技术、现代航电技术，而现有航空管制法规已经无法适应无人机技术发展带来的巨大变化，航空监管体系明显滞后，监管盲点频现。总的来说，我国无人机监管在高位阶法律上存在空白，无高位法律可依。

我国尚无关于无人机的单行法规，中央相关部门和地方政府明确针对无人机的管理规则大多零散地分布在各个行政法规中，效力层级较低，无法做到规范管理。且中央相关部门和地方政府针对民用无人机飞行活动的政策性文件中缺少关于民用无人机的制造、适用、销售、管理以及其他配套环节的具体细则，其标准滞后、内容模糊，造成了对于民用无人机的系统管理基本上是治标不治本。

(二)法律迟滞，现有规范可操作性较差

根据我国《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，民用无人机在视距半径500米以外、飞行高度超过120米并且质量达到7千克以上的必须具有飞行许可证，否则属于违法飞行，但在实际操作中如何具体衡量这个尺度则十足困难[8]。我国无人机持有量庞大，若民用无人机飞行高度超过120米、质量超过7千克，对其如何发现、如何监管、如何处置，在具体实践中都难以操作。另外，现在很多民用无人机机主自主改装，若改装前无人机质量不到7千克，但经过改装后超过了7千克，这种做法或在规避《暂行规定》的规定。在实际操作中，相关部门对此无力监管，达不到预期的监管效果。

由于2008年我国进行机构改革，之前一直负责制定、监督、实施民用无人机相关行政规章的民航总局不再具有制定行政规章的立法权限，民用无人机相关法律法规的专门制定主体自此存在缺失。《暂行规定》也中没有明确有权监管主体，其他规范性文件虽有规定监管主体，但分布零散。目前，我国有权对无人机进行管理的监管主体主要有民航局、各地空管局、地方政府及其直属机构。在领导体系上，民航局和各地空管局不受地方政府领导，因此地方政府的规章无法对这两个机构设置具体的职责。另外，民航局和各地空管局在无人机管理上都存在着时间分配和人力分配的问题，而且其对于民用无人机造成的恶劣影响并没有得到相应的处罚授权。而我国省份众多、各地方政府做法不一，无疑加大了无人机跨区域监管的操作难度和操作成本。由于我国高位阶法律并未明确具体规定监管主体和各自监管职责，现行规范不具有强制约束力，这一定程度上也导致了不同监管主体之间推诿责任，从而导致民用无人机的监管乱序。

(三)权责不清、责任落实困难

首先，无人机出现后，民用无人机引发的侵权等案件在责任认定上引发了较大争议。其原因不仅在于“黑飞”“乱飞”行为难发现、难防范，还在于雷达难以探测到民用无人机。监管者对于那些飞行时间短、飞行高度低的无人机飞行活动更是束手无策。其次，无人机飞行活动的监管涉及多个部门、多个环节，对无人机侵权等案件调查、取证和处置上也没有具体细则指引。再次，在无人机的违法处罚方面，我国相关法律规范中的惩治措施主要是行政处罚，处罚过轻，而且没有形成有效预防，在责任落实上存在困难。

三、我国民用无人机监管的立法完善

(一)开展顶层设计，完善三级立法规制

当前我国民用无人机持有量正在以倍数增长，科技水平也远远超出了航空立法时的科技水平背景。因此，在对民用无人机监管的法律规范设定和修改的过程中，必须进行专门的研究，针对性设定民用无人机的监管规范内容，不宜简单套用航空器统一监管规定。根据当前我国现有的有关民用无人机的法律法规内容，结合我国近年来发生的无人机事件分析，要对无人机实行有效的监管就必须形成系统的立法体制。在立法主体和修订主体上，应当由国务院专门进行修订，从无人机产业的各个环节和各个方面入手进行前瞻性立法。同时应立足于民用无人机的特性，全面考量无人机产业的发展需求，在保障公共安全的情况下兼顾公民对空域的合法权益，制定相关的实施细则，明晰具体事宜。当前不少地方政府积极探索出台了一些相关法规，条款虽多，但内容芜杂，甚至出现互相抵触的情况，因此必须对其进行统一管理，对当前各地自行制定的条文规定进行有效的控制，防止任意增加义务的情况。

形成全方位、立体的监管机制以及完善的三级立法规制，对于支持和促进民用无人机及相关产业的健康发展具有重要意义。在立法规制体系中的高位阶法律规定层面，《民用航空法》应紧密结合我国民用无人机发展现状，针对性地规定、细化法律条款，确保所有的管理流程能够得到有效的整合、所有的链条得以规范，这也是实现我国对民用无人机有效监管的前提。在行政法规层面，必须运用行政法的治理逻辑，相关部门要牵头负责行业监管，条理清楚、层次分明的划分监管内容，囊括无人机产业链各个环节，让各环节都有法可依。在地方立法层面，地方人大和政府具有天然的地理优势，在目前的立法体系中也承担着探索性、补充性等重要角色，具有丰富的立法经验，因此，鼓励地方立法结合当地民用无人机发展情况，出台科学准确的地方性法规和地方政府规章，有利于完善我国无人机监管法律体系。例如，2020年6月10日公布的上海市《关于加强民用无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》中第四条鼓励无人机使用者在进行飞行活动前投保第三者责任险[9]的做法不仅能有效监管民用无人机，还能为中央立法积累立法经验[10]。

(二)细化监管规范内容，构建权威性法律体系

1.加强源头监管，对无人机市场设置准入条件

为预防不法行为的发生，必须重视源头监管，对无人机的生产者、销售者、使用者都必须设置一定的资质条件。民用无人机的生产程序复杂，生产企业必须具备保证产品质量、完善售后保障的能力，我国亟须在相关方面设置行政许可，只对符合标准的生产企业颁发生产许可证，严禁不具有生产许可证的企业进入民用无人机产业领域，从而保障民用无人机的安全性能、降低危险性。无人机生产企业的技术标准也必须明确规定，其核心部件可以推行全国统一的电子编码、统一联网管理，非核心部件可以通过行业生产标准和质量标准双重规范。

为了加强对于民用无人机的有效监管，美国已经建立了民用无人机登记注册制度，形成了较为完备的无人机系统管理体系。我国已经在学习美国经验，推行操控资质登记注册制，但实施情况不佳，“黑飞”“乱飞”等问题没有得到实际遏制。笔者认为，由于民用无人机类型多样，对于不同类型的无人机，可以实施区别化的管理措施。普通娱乐类的无人机可以放低对于使用者的资格要求，但也要有专门培训和考核，并对无人机规格、放飞空域、飞行高度、飞行速度等严加规范，对驾驶员要强调责任意识、加强安全教育，鼓励购买第三方责任险，以起到一定的防范作用。对于融合空域类型的民用无人机，其购买和使用必须在空管部门和公安部门进行备案[11]。

2.销售环节实行全覆盖的销售审查制度

应组建专业监管机构建设全国联网的数据库，通过大数据整合无人机销售相关信息，对无人机的销售过程进行全过程监管，实施销售审查制度，严格审查销售者的销售资格，监管购买者的个人身份、年龄、住址、购买用途、操控资格等信息，对不符合条件的购买者不能进行销售，对于购买大型无人机的用户信息更需要严格审查。

3.科学划设禁飞区

飞行区域在各国无人机管理规定中都是重要内容，但如何科学划分禁飞区则是一大难题。我国民航管理部门划定了在机场障碍物限制面范围以外、距机场跑道中心线两侧各10公里，跑道端外20公里的区域为净空保护区(2)参见《运输机场运行安全管理规定》第166条。。而一些地方政府颁布的安全管理办法中，在原本的净空保护区外，划定了更大范围的禁飞区，造成了按照地方规定无人机几乎“无区域可飞”的局面。地方法律部门应积极探索在确保公共安全的前提下如何正当、合法地使用空域资源的难题。民用无人机用途广泛，其产业发展有积极的科技、经济、文化等意义，不能因为其有安全隐患等便全域禁飞，将其“管死”。

4.明确监管主体，厘清监管职责

除了传统的民航局、地方政府等监管主体，涉及多个部门的民用无人机产业链需要细致有效的跨部门、跨领域的监管体系。将公安、工商、安全监管部门纳入监管系统，根据部门分工以及部门特色，准确分配各部门在无人机生产、销售、驾驶等方面监管的职责，形成监管主体明确、联防联控的监管机制。在各环节由具有执法资格的执法部门管理为宜，但也应联合其他部门协同管理，例如在飞行活动管理环节，由政府统一领导，民航局及各空管局负责飞行空域的管控；民航部门负责管理无人机飞行计划、飞行活动审批、飞行过程监管等环节；公安机关对于不当的飞行活动可进行引导、警示或驱离；同时，可以发挥行业组织的作用，如无锡市鼓励社会组织加强行业自律(3)参见《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》第5条。，加强行业组织对民用无人机各环节的正确引导。

综上所述，我国无人机市场的发展现状对相关立法提出了更高要求，而我国目前的监管体系内容滞后、可操作性不强，无法促进无人机市场的良性发展。因此，从明晰市场准入条件、明确监管细则、明确监管主体等多角度完善民用无人机立法监管体系刻不容缓。