社会组织参与城市公共空间治理的角色定位、现实困境及路径分析*——以宁波市为例

高聪颖 姜露露

(1.宁波工程学院，浙江 宁波 315211；2.宁波大学，浙江 宁波 315211)

一、问题的提出

城市公共空间是城市的重要组成部分，在整个城市生活中发挥着不可替代的作用。城市公共空间概念有狭义和广义之分，狭义的概念是指“那些供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间，包括街道、广场、居住区户外场地、公园、体育场地等”[1]。广义的概念可以“扩大到公共设施用地的空间，例如城市中心区、商业区、城市绿地等”[2]。城市公共空间治理涉及利益主体多，治理范围广，治理环节复杂，棘手问题较多。目前，我国城市公共空间治理面临着市民对美好人居环境和生活品质的需求与城市发展不平衡、城市管理不精细之间的矛盾。城市公共空间治理主体是地方政府在规划、建设和运营城市公共空间过程中起着主导作用，但现实中地方政府在清理、整顿城市公共空间时，引发了不少争议。近年来，党和国家在推动社会组织发展、发挥社会组织作用等方面的政策，成为社会组织参与城市公共空间的制度基础；社会组织蓬勃发展，覆盖各个行业和领域，在环境保护、文化体育、社会事务等诸多方面成为政府的得力助手，这些成为社会组织参与城市公共空间治理的现实基础。基于此，社会组织如何参与城市公共空间治理值得深入研究。换言之，对社会组织是如何介入到城市公共空间治理，在治理过程中扮演了什么样的角色，优势和劣势在哪里等进行深入研究，有助于厘清政府、社会组织、公众等各主体参与城市公共空间治理的动力、方式以及各主体间的关系。

二、城市公共空间治理过程中社会组织的角色定位

(一)城市公共空间治理中的利益整合者

城市公共空间作为一种公共资源，在规划中必然会涉及多方利益，由于利益交叉与分野，多样化意见或看法大量存在，限定范围的公开也是为了规划能够尽快落到实处。目前负责城市空间规划的主要是城市规划局，规划方案与规划图纸也会按照相关法律和程序规定公布在相应网站上，做到了形式上的公开。但是普通民众只有在项目实施的时候才知晓，当有人提出意见时，政府会以已通过公示来辩驳。很多居民对其居住或公共活动场所感到很不安心，因为不知道什么时候自己的周围会有什么建筑突然冒出来。大多时候居民对项目事后才知晓，所谓的知情权与建议权只停留在纸上，实际操作过程中难以保障。目前很多城市一味追求形象，而忽视市民的实际需求，大搞形式主义、功利主义和功能主义，导致公共空间建设花费巨资，却得不到市民的支持。究其原因，是因为城市公共空间没有真正深入市民、了解市民的意愿。暴露出的问题主要有：分布类型、数量不平衡不合理；内部设施单一，缺少人性化设计；文化气息缺乏等等。很多城市公共空间不仅成为了摆设，甚至影响了城市整体发展。相对于政府而言，社会组织具有非营利性和组织性等特点，没有明显的利益动机，却有着明确的组织目标和人员，能保障其行动力。社会组织能够快速地感受到民众的需求，在具体的过程中能够真正深入民众进行调查，工作也易被理解与支持，将具有共同需要的利益和意识表达形成集体意愿，从而实现参与公共事务治理。在城市公共空间规划阶段，引入社会组织力量，可以有效弥补政府不够深入了解基层的问题，帮助政府做到科学合理决策。另外，还有专业类社会组织可以参与到具体的规划设计中，为政府相关部门建言献策，进一步提升规划设计的科学性、规范性与合理性。

(二)城市公共空间治理中的监督者

城市公共空间具有开放性、可达性、公共性、互动性和体验性，服务于公共利益和广大城市居民。城市公共空间治理主要是不同群体的空间利益分配，这些群体涉及城市管理者、城市开发者和普通市民。如何协调不同利益、畅通利益表达渠道、厘清利益边界、维护空间正义？纵览我国城市发展过程不难看出，城市公共空间从规划、建设到运营带有明显的权力和资本痕迹。一方面，权力主导着城市发展规划；另一方面，资本影响了城市开发模式。资本造就了繁华的城市，但也带来严峻后果，城市公共空间的公共性、可达性和宜居性受到削弱，公共空间的质量难以保证。以城市公共空间——街道改造升级为例，广州市恩宁路是一条极具地方特色的道路，2007年启动恩宁路改造计划之后，广州市政府既是改造计划的制定者又是执行者，广大市民成为局外人，有关该计划的争议和冲突不断，在改造计划最终获得通过之前，市政府、市民、专家学者、人大代表和新闻媒体等主体持续关注此次改造，特别是恩宁路民间关注小组、广州旧城改造小组等一批旨在保护恩宁路的社会组织的参与，它们通过调查问卷搜集民意，组织记录恩宁路文化等多项活动，发掘其历史价值，从而保持恩宁路的关注度，举办论坛使专家意见得以表达和传播，并撰写意见书和报告提交广州市政府。在公众的努力下，市政府逐步接受各方建议，重新考虑恩宁路的改造思路，最终形成了以保护历史文化街区为主、居民自主更新的改造思路[2]。

(三)城市公共空间治理中的维护者

城市公共空间的本质是自我与他者进行信息交换与差异互补的场所。当城市公共空间建设完成投入运营，后续的运营维护要求有新的角色出现，对空间进行管理和服务的协调工作。空间使用者以陌生关系为主，围绕空间的使用、分配容易发生矛盾与冲突。力量失衡是空间冲突的典型特征，冲突当事方既有政府、企业，也有公众个人。比如，在城市管理过程中，代表政府的城市管理综合执法部门与占道经营的小摊贩之间爆发冲突，引起媒体和社会关注。人们往往认为小摊贩是相对弱势的一方，如何照顾弱势群体的利益？再比如，在很多城市社区发生的广场舞者与其他群体的冲突，当矛盾诉诸于公权力(政府)，囿于事件性质属于民事纠纷，没有发生严重的伤害，公权力可能会将矛盾转到社区、居委会或者物业公司。空间矛盾和冲突涉及到社区、物业公司、居委会和社会组织等主体，社区空间属于稀缺性资源，因其公共性使得任何一方主体都无法将其他主体排除在外，限制其他主体的进出。公共空间的治理实质上是协调人与人之间的矛盾，并提供系统的服务，提升各主体在城市公共空间的愉悦性和满意度[3]。基于社区治理环境的利益交织与复杂性，社区公共空间治理中引入多元主体治理机制是十分必要的。社区的社会结构日益复杂，居民原子化日益明显，如何正确有效地表达利益诉求？只有通过社区社会组织将分散的利益整合，建立不同利益群体间的对话协商沟通机制，才能避免公权力在整合利益的刚性化，从而减少非理性行为的发生。

(四)城市公共空间治理中的管理者

城市公共空间是公众的空间，要满足公众的真实需求。遗憾的是城市公共空间成为城市主政者和少数人的设计，城市公众的需求和喜好难以体现，出现公共空间布局不合理、内部空间硬件设施不完善、空间环境维护难以持续等问题，这些在城市公共空间治理过程中应该予以纠正。社会组织可以弥补政府在城市公共空间运营的缺位。比如，在城市公共空间环境维护方面，宁波市城管义工协会自成立以来，在菜场、街巷、社区、公园等公共空间发挥着重要作用，从维护市容市貌到宣传不要占道经营，查找城市治理中的问题，解决矛盾，为城市管理部门提交方案。这个组织本身也从开展零散活动的志愿服务团队转型升级成为开发运作大型专业志愿服务项目的枢纽型社会组织，让更多的公众了解城市管理，引导公众参与城市管理的有关工作。城市公共空间文化建设方面，社会组织在文化硬件设施的运营、公共文化服务、文化创新与拓展、文化交流与积累、文化遗产开发与保护等方面发挥着重要作用。社会文化类的社团组织与专业协会积极参与城市文化的创新、发展、交流与宣传；大学生志愿者团队长期入驻博物馆、美术馆、图书馆等文化公共空间和公共场所，协助其日常工作。比如，上海徐汇滨江公共开放空间的西岸志愿服务中心，一方面将有意参加公益活动的个人、学校、单位等主体组织起来；另一方面联络滨江各大文化场馆和重大文化活动，形成一套志愿者招募、输送、培训、评估、激励的操作模式，努力为市民和游客提供精细化服务。实践表明，社会组织由于其灵活性，在参与城市公共空间治理过程中成了地方政府不可或缺的助手，而且将工作经验与城市管理联系起来，探索出了精细化、专业化、公益化的服务。

三、社会组织参与城市公共空间治理的现实困境

(一)社会组织参与宁波市城市公共空间治理现状

为了全面客观了解宁波市社会组织参与城市公共空间治理的现状和特征，笔者在2018年6月到8月，通过为期三个月的访谈、记录以及实地走访等方式，对社会组织在城市公共空间治理过程中的作用进行总结、分析。宁波市已经接触或参与到城市公共空间治理各个领域的社会组织分为三大类：城市环境建设治理类、社会志愿服务类和城市文化类，主要包括29个社会组织，如表1所示。

表1 参与城市公共空间治理的主要社会组织

社会组织积极参与城市公共空间治理，承担管理者职责。城市街道是城市公共空间的重要组成部分，比公园、生态走廊等公共空间更为复杂，这一类的公共空间更具公共性，除了本市居民，也有外来游客，其治理情况直接影响城市形象与品质。宁波典型的街道类型公共空间主要有南塘老街、东鼓道、城隍庙等，当地主管部门通过成立专业的组织进行治理，实现当地的协调发展。比如，城隍庙成立的商委会，由该辖区内的大业主、经营管理公司、企业、经营户等单位代表组成，主要服务于当地的商务企业、从业人员和消费者，既是商业发展的专业组织，又是该区域的自治组织，其通过对资源的整合和重新配置，推进交通、商业、商务、生活环境的优化，形成公共资源、人气、商气高度聚集，功能完善的中心区域[4]。

政府是城市公共空间治理的主体，承担公共空间秩序化的责任。在治理过程中，政府与治理对象之间难免有对立情绪，而社会组织作为居民参与城市公共空间治理的重要平台，其专业性和中立性可以减缓对立情绪，减轻政府负担，成为政府治理城市公共空间的有益补充。比如宁波市城市管理义务工作者协会把城市管理工作拓展到街头巷尾，延伸到社区、企业、学校，既能缩短城管部门与市民之间的距离，也能拓宽城管部门与市民的沟通渠道，集民智、听民意、顺民心，让更多的市民了解城市管理，参与城市管理的有关工作，树立“宁波是全体市民的共同家园”的理念。

社会组织在城市公共空间文化建设上参与度较高，以志愿服务为主。社会组织在文化硬件设施的运营、公共文化服务、文化创新与拓展、文化交流与积累、文化遗产开发与保护等方面发挥着重要作用。比如大学生志愿者团队长期入驻博物馆、美术馆、图书馆等文化公共空间和公共场所，协助其日常工作；宁波市作家协会等各类文学协会积极举办和参加城市文化活动，深入基层进行表演慰问以及宣传等等。

(二)社会组织参与宁波市城市公共空间治理的困境

1)社会组织缺乏独立性，导致其参与城市公共空间治理的主动性较弱。在调研的11家社会组织中，有9家是由政府主管的，占比81.82%(如表2所示)；注册资金来源于政府的有6家，占比54.55%(如表3所示)；办公场所由业务主管部门提供的有6家，占比54.45%。由此可见，社会组织资金、办公场所等资源受制于政府较多。社会组织起源于民间、活动于民间、服务于民间，民间性是社会组织的标志性特征。但实际上宁波市社会组织政府化、官方化、依附化较为严重，政府与社会组织的权利界定机制和分工机制不合理，社会组织对于自己能做什么、不能做什么，没有明确的标准，在参与实际的公共空间治理中责任分工模糊。政府对社会组织的地位、作用和特征认识上有偏颇，对新时代社会组织参与城市公共空间治理的意义以及社会组织发展的趋势认识把握不到位，对社会组织参与公共空间治理的态度不明确，使得很多的社会组织无法发挥自身的作用、参与到公共空间治理中。

表2 社会组织上级主管部门

表3 社会组织资金来源

2)社会组织自身造血能力弱，导致其参与城市公共空间治理能力不足。从表3中我们可以看出，目前宁波市社会组织的资金主要来源于政府购买服务，只有极少数社会组织活动资金来自于业务收入。组织资金是其长期稳定的保证，如果不能有自己的收入，那么在主动性上就会很大程度受捐赠方的影响。社会组织由于资金的困扰，难以与政府力量相抗衡，很多时候没有话语权与建议权，甚至没有参与权。也有一部分社会组织想要跳出这样的桎梏，但是由于制度路径依赖，也只能是无力的呼喊。政府将社会组织作为自己部署进行管理的思路，也已经形成了一种惯性，难以改变。

3)社会组织活动能力不强，导致其参与城市公共空间治理的工作领域存在局限性。宁波地处发达的长三角南翼，经济发达。截至2019年3月，宁波全市登记社会组织共9 925家，其中社会团体2 539家，民办非企业单位7 342家，基金会44家[5]。但参与城市公共空间治理的社会组织覆盖面较窄，主要集中在城市公共空间环境治理的志愿类活动和社区公共空间矛盾调解。社会组织参与城市公共空间活动更多的是被动参与，为政府管理城市公共空间发挥辅助性作用，而不是代表部分群体的利益积极主动与政府进行交涉，参与空间的规划设计。比如，城市公共空间的规划审批阶段，仅仅是学术研究组织或机构以及社会精英通过专家论证的方式参与，主动收集反映民意的组织、机构或个人目前依然很少。

四、社会组织有效参与城市公共空间治理的路径分析

城市公共空间治理关系到中国城市未来发展方向，良好的治理需要发挥政府与社会的合作互动，既要搭建合作平台，又要增强社会组织的自我参与能力，实现政府与社会各自发挥优势的动态均衡。

(一)政府转变理念，深化与社会组织的合作

政府对社会组织认识的不足以及信息的不畅通，使得双方合作很难实现。因此，城市公共空间管理部门要主动学习理论知识，深刻认识社会组织参与城市公共空间治理的重要性与积极意义，主动为社会组织参与城市公共空间的治理提供机会，通过政府购买公共服务、项目对接会等多种方式，加大对社会组织的资金支持和激励，实现城市公共空间相关信息与社会组织信息的交换，实现政府与社会资源的互补，鼓励引导社会组织参与相关政策的咨询、制定与监督，增强公共政策的可行性与科学性。

(二)健全社会组织参与城市公共空间治理的机制

社会组织的产生是为了弥补政府和市场的失灵,具有政府和市场无可比拟的优势。当今政府在治理城市公共空间的过程中出现了一些问题，如公共空间位置设计不合理、内部空间硬件设施不完善、生态环境保护意识薄弱等等，已经难以满足人们日益多样化的需求，引进社会组织参与治理迫在眉睫，但是由于合作机制尚未建立健全，社会组织在治理城市公共空间上未能有效发挥作用。为此，必须建立健全社会组织参与城市公共空间治理机制，包括资源整合、沟通和监督等机制，为社会组织参与城市公共空间治理搭建平台和创造条件，充分发挥社会组织的资源整合能力，促使社会组织走上参与空间治理的良性轨道。

(三)改善社会组织参与城市公共空间治理的法律环境

首先，要修补完善现有法律中的缺漏，明确社会组织参与城市公共空间的范围、权利、渠道和职责分工，以法律的形式固定下来，从而为空间治理提供法律保障。其次，进一步完善社会组织参与公共空间治理的规则，从最初公共空间打造到培训管理公共空间意识与能力，通过制定具有可操作性的规则，确保社会组织参与空间治理的有序性、合理性与规范性。再次，改革社会组织准入制度。对社会组织的双重管理制度在很大程度上成为了社会组织发展的瓶颈。采取放宽准入门槛、降低组织注册标准与要求等举措，为更多的社会组织参与城市公共空间治理提供机会与保障。明确业务主管部门与社会组织的职责与角色分工，准确划分社会组织类型。

(四)社会组织不断学习，提升自身专业能力

社会组织参与城市公共空间治理，要在公共空间规划设计、建设、运营、治理、维护等各个阶段发挥重要作用，必须不断提升自身专业能力。社会组织应从宣传、队伍建设、经费筹措、财务管理、晋升奖惩等方面进一步完善管理制度，提高社会影响力。另外，社会组织可以借鉴吸收国内外优秀经验。国内外的一些城市早已在社会组织参与城市治理方面形成了自己独特的治理模式，比如，上海的合作参与模式、深圳的多元共治模式、广州的咨询监督模式、美国的结构参与模式、新加坡的“同心圆”模式、日本的联合参与模式等等，有效发挥了社会组织的作用，实现了政府与社会组织的和谐发展。这些模式虽然并不是直接应用于对城市公共空间的治理，但是对于城市公共空间的治理也具有极大的借鉴作用。当然，在借鉴的过程中要注意国内外城市发展模式的异同，切忌直接搬用，应该深入分析其模式的前因后果，总结其原理，在此基础上与所在城市的具体实际相结合，逐步实现本土化。

五、结语

城市公共空间是具有生活、休闲、交往、文化交流等为一体的复合功能的平台。高品质的城市公共空间，有助于重塑新时代城市、建筑、自然与人的和谐关系。在城市治理逐步走向精细化的当下，社会组织参与城市公共空间治理大有可为。