新《土地管理法》中有关“公共利益”相关条款的评析

【摘 要】 新《土地管理法》于2020年1月1日开始正式实施。新法在土地征收方面的重点在缩小征地范围、完善土地征收程序、保障被征地农民保障机制等。其中，改革重点之一是对“公共利益”界定的范围进行了例举界定。由于原法公共利益的模糊性描述，容易造成了各地方、各时期政府执行层面对“公共利益”这一重大前提条件掌握标准的不统一，从而导致所有人权利受损等事实，影响社会稳定。新法将“公共利益”的范围进行明晰，但本文解析发现其仍存在权利制约不平衡、界定词语不妥当或描述不准确等的问题，并通过分析给出新增“赋予人大常委会认定公共利益情形的调查权和决定权”法规、建立公共利益认定程序、删除“扶贫拆迁”表述等的思考完善建议。

【关键词】 土地征收 公共利益 征收程序

一、新《土地管理法》修订的背景

《土地管理法》由1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，1987年1月1日实施。随着实践不断发展和改革不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：原《土地管理法》实施面临土地征收制度不完善、农村集体土地权益保障不充分等。自2004年进行的第三次修正后，相隔十几年后《中华人民共和国土地管理法》修正案经2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过，已于2020年1月1日起开始施行。

虽然我国1986年首次颁布《土地管理法》，并在1988年、1998年、2004年进行修正的各时期《土地管理法》中均存在“国家为了公共利益的需要，可依法对集体所有土地实行征收或者征用”的类似表达，且我国2007年颁布的《物权法》中也有类似的表达，但是对于“公共利益”这一关键概念表达过于模糊，加之公共利益本身存在不断变化的特征，并未给出准确的定义和范围，容易造成很多影响社会和谐的问题。

本文旨在解析新《土地管理法》中的第四十五条新增条款对“公共利益”的范定，解读好分析新条款的在“公共利益”角度进行优势和细节之处以及讨论其在实施过程中存在或者可能遇到的问题，并就问题提出相应的解决建议。

二、新《土地管理法》下首次对“公共利益”界定的范围进行明确

《土地管理法》新增第四十五条：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（1）军事和外交需要用地的;

（2）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;

（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;

（4）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;

（5）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由縣级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;

（6）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

首先，这条条款将“公共利益”进行概括式和例举式相结合的立法模式，基本上通过例举的方法涵盖了六种目前土地征收的情形。与原法对公共利益的界定相比，既克服了概括式描述所产生的不确定性和模糊性，又克服了土地地方政府为“圈地”而人为放大征地的范围及强制性征地的权利的现象。同时也减轻社会矛盾压力，从而减少了因征地行为不合理造成的大量上访信访现象的产生。[1]通过对实施征收的土地的范围进行明确性的举例和描述，规定了符合公共利益征地的特定范围，从而达到了限制政府征地权利的目的，公共利益从此有法可依。

三、新《土地管理法》下“公共利益”界定条款内容的一些思考

新《土地管理法》中新增的第四十五条法规也让我产生了很多关于“公共利益”相关的思考，同时也有些许建议，总结如下：

（一）新法规中“公共利益”采用列举法的六条情形是否有必要？

法律的抽象性和公共利益的主观性结合之后是否会产生问题，这是在今后实践中满满显露的。首先，法律在未更新前是不会改变的，其是具有滞后性的。而公共利益是具有时代性、地区性、群体性的。就如社会美国社会法学的创始人罗斯科·庞德认为的：“公共利益是指包含在文明社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要和愿望”，公共利益在不同地区、时代、群体中的定义是不同的。所以，在日后出现新的情况法律还是无法解决是否符合公共利益的，而新法采用例举法对于公共利益的一刀切判断，违背了法律确定性的初衷，容易在后续产生很多问题。

所以，因地制宜建立合理的公共利益范围或者是建立合理的公共利益判断机构是十分重要的。判断公共利益不能依靠法官，更不能依靠行政机关，而是由人民代表决定，因为他们是公共利益最可靠的保障者[2]。那么，由地方人民代表大会常务委员会对集体土地征收是否符合公共利益做出决定是否更佳。根据《土地管理法》，公共利益决策权是经上级人民政府之手，这并不属于人大常委会的管辖范畴。但是根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十六条的规定，县级以上人民代表大会是可以就特别问题成立调查委员会。对此我认为需要修改认定权力归属的条款，赋予人大常委会认定公共利益情形的调查权和决定权，这样才会更加的完备。

以上所述，我个人认为新法规中采用的列举法界定了“公共利益”的范围在目前是有必要的，这是毋庸置疑的。但是在今后的实施中是否完备与必需还将打个问号。为了防止权力的滥用还是需要将土地征收公共利益的决定决策和实施分别开来，建议由人大机关和政府机关主导，就能做到权利相互制衡，从而才能解决目前土地征收所产生的各种问题，也可以让土地征收的目的更向确需“公共利益”无限逼近。

（二）第五条中的“扶贫搬迁”、第六条中的“成片开发”是否符合“公共利益”的范畴？

首先，扶贫搬迁的目的是改善贫困人口的生活质量，提高生活水平为目的的，本质来说是一项惠民工程。但是扶贫搬迁带有一定的自愿性，这就说明并不是所有的被扶贫搬迁对象都认为扶贫搬迁是符合其利益的。公共利益，顾名思义“公共”，是满足社会、大众的需要，而相比之下“扶贫搬迁”所“需要”的受众群体是否过于狭小。这与“公共利益”中“满足人的需要”是相违背的。随着经济发展的浪潮，全国各地土地征收进行得如火如荼。在此期间，出现大量以公共利益之名进行商业开发的违法征收项目，例如，以公共利益为名义进行扶贫搬迁项目改造建设别墅区。这些商业开发项目在披上了“公共利益”的合法外衣之后，使得审批程序中绿灯大开。

其次，“成片开发”是否能够列入公共利益的范畴还是需要进行实质性的判断的。由于第六条可进行成片开发的土地是建立在土地利用总體规划确定的城镇建设用地范围内的，但是土地利用总体规划是由各级政府编制的，很难避免有些地方政府为以征收为目的而编制土地总体规划的可能性，从另一方面变相的扩大征地的范围。

总的来说，“扶贫搬迁”是否能够纳入公共利益之中还是有待商榷的，建议删除。曾经有学者提出公共利益界定的六条标准[3]，其中第一条是：受益人的不特定性和多数性。而个人认为“扶贫搬迁”的受益人并非不特定性且可能在某种社会大环境下也不属于多数性的特征。所以在严格意义上，它并不属于公共利益的范畴。

但是，值得肯定的是“成片开发”多数是以公共利益为目的的，只有少数是违背此原则的。那么，更多的是需要建立一种监督和制约土地征收的机构，与上述第一条问题的解决方法类似，是否建立一套完备的公共利益认定程序，这是后续亟待解决的问题。

【参考文献】

[1] 刘崴，谢飞，周伟民，郑晓莉.新《土地管理法》对征地行为影响分析[J].国土资源，2019（12）：36-37.

[2] 张千帆.公共利益”的困境与出路-美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示[J].中国检察官， 2006.2.

[3] 房绍坤.土地征收制度的立法完善——以《土地管理法修正案草案》为分析对象[J].法学杂志，2019，40（04）：1-12.

[4] 王琳.《土地管理法》中的“公共利益”条款立法模式研究[J].法制与社会，2009（27）：349.

[5] 唐健.对新《土地管理法》界定公共利益缩小征地范围的认识[J].中国土地，2020（02）：9-11.

[6] 程雪阳.新《土地管理法》土地用途管制制度改革的得与失[J].中国法律评论，2019（05）：65-75.

[7] 潘峰.论集体土地征收中公共利益认定问题[J].法制博览，2019（09）：230.

作者简介：华佳琦（1999—），女，汉，浙江衢州，，本科在读，南京农业大学