桂林景观资源可持续利用面临的挑战和对策

编者按：

2018年2月，国务院批复桂林以“景观资源可持续利用”为主题，建设国家可持续发展议程创新示范区。两年多来，桂林市统筹推进“自然景观资源保育、生态旅游创新发展、生态农业创新发展、文化康养产业创新发展、创新驱动能力支撑”五大行动，创新示范区建设取得初步成效。

南开大学环境科学与工程学院副教授邵超峰作为国家可持续发展议程创新示范区工作组专家成员，全程参与了桂林市示范区创建及建设工作，两年来先后10余次赴桂林调研，积极为桂林市示范区建设工作领导小组提供政策建议。针对下一步桂林示范区景观资源可持续利用的深入推进，邵超峰进行了研究和分析，提出了解题思路和应对建议。

桂林拥有得天独厚的漓江山水生态景观资源，代表了“中国南方喀斯特”地貌演化史的完美过程。如何针对喀斯特地貌特征，把生态景观优势变成发展优势，促进景观资源的可持续利用，推动生态产业转型升级，实现喀斯特石漠化地区生态修复和环境保护，是桂林可持续发展亟待解决的瓶颈问题，也是中国乃至世界自然资源丰富、生态环境脆弱、社会经济发展相对滞后类型城市可持续发展面临的共性问题。过去两年，桂林重点针对喀斯特石漠化地区生态修复和环境保护等问题，积极探索喀斯特景观资源可持续利用的适用技术路线和系统方案，在取得初步成效的基础上，还需要朝着可操作、可复制、可推广的可持续发展“桂林模式”的目标持续推进。

科学保护与绿色创新发展“双管齐下”

聚焦“喀斯特石漠化地区生态修复和环境保护”瓶颈问题，桂林市过去两年积极推动形成景观资源保育与可持续利用的合力，探索保护与发展并进的新模式。

一是推进漓江科学保护，不断提升景观资源保育能力和水平。坚持绿地、林地、湿地“三地同建”，绿化、美化、文化“三化结合”，经济、生态、景观“三效兼顾”，推进林木覆盖率、森林品质和综合效益“三提升”，统筹推进山水林田湖草生态保护与修复。围绕以漓江为核心的景观资源一体化保育，整体推进漓江流域源头截污和城乡生态环境综合治理工程，累计投入42.06亿元，实施漓江截污一、二期工程和“喀斯特石漠化治理与修复”等重点工程，探索形成“树枝型”水库群联合调度的“桂林经验”;开展喀斯特植物多样性提升与植被修复工程示范，修复受损山体、边坡1.1万平方米，圈定喀斯特石漠化面积1988平方千米，初步形成了喀斯特地貌区石漠化治理的系统方案和典型经验。

二是实施绿色创新发展，凝聚推进景观资源可持续利用的向心力。在自治区层面发布《关于以世界一流为发展目标，打造桂林国际旅游胜地的实施意见》《关于支持桂林市加快文化旅游产业发展的意见》《关于支持桂林市建设国家可持续发展议程创新示范区若干政策》等专项支持政策，启动《桂林漓江生态保护和修复提升工程方案（2019—2025年）》，率先成立桂林市可持續发展促进中心。综合发挥政策制度、工作机制、重点工程的集成优势，构建“在保护中优化发展环境、在发展中提升保护水平”的可持续发展动力机制。采用生态手段，提升旅游景区景点和沿路沿江景观，推动生态旅游文化融合发展，形成提升旅游廊道生态景观的桂阳文化旅游大道模式、依托自然环境打造田园综合体的大碧头模式、融合山水景观与旅游休闲功能的三千漓模式、结合乡村风貌提升行动发展生态旅游的鸡窝渡模式，打造了“推窗见绿、出门见景、行路见荫”的生态旅游环境。升级发展生态农业，打造恭城模式2.0版，探索“生产-生活-生态”相融的“新三位一体”美丽乡村发展新路径。

面临三大主要挑战

要实现示范区建设目标，桂林市依然面临诸多挑战，其中包括生态景观资源利用需求的日益增长和资源环境实际承载力之间的矛盾较为突出，基础设施建设、民生改善、环境治理、脱贫攻坚等存在短板，以及建设合力需进一步增强、可持续发展创新动能不足、景观资源保育任务艰巨等现实困难。

一是人类活动干扰增多，导致喀斯特景观资源退化问题在全球不同喀斯特地区普遍存在。喀斯特景观是最早服务于人类的自然景观之一，在开发利用过程中陆续出现了一系列景观退化的问题，如景观格局变动大、河水流量减少、水质污染、湿地减少、植被破坏、石漠化加重、生物多样性丧失、美学价值降低等。目前全球喀斯特地区及研究人员关注更多的仍是各类喀斯特景观的利用价值及开发方式，在如何科学调控及可持续利用等方面关注相对较少。同时，漓江流域岸线长、范围广、生态环境脆弱，历史遗留问题多，加上缺乏稳定的资金来源，漓江保护和发展任重道远。

二是生态产业发展基础薄弱，高水平支撑景观资源保育与修复的能力较弱。桂林总体经济实力偏弱，2019年人均地区生产总值仅为4.1万左右，远低于全国平均水平，正处于经济爬坡阶段，仍然面临“中等收入陷阱”挑战的风险。科技投入长期处于低位徘徊状态，创新链和产业链融合度较低，可持续发展创新动能明显不足。目前，桂林市研究与试验发展经费支出占地区生产总值比重仅为0.87%，这与《桂林市可持续发展规划》确定的2.2%的目标有较大差距，难以对生态产业发展形成强有力的科技支撑。整体而言，生态旅游、高新技术、生态农业、健康养生、文化创意等产业发展水平还不够高，产业带动能力不够强，部分产业布局比较分散，规模效应不够明显。

三是生态产品价值化路径不畅，全社会共建示范区的主动参与氛围尚未形成，景观资源尚未转化为经济发展优势。自2012年以来，广西开始实施《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》，自治区和桂林市多方筹措资金支持漓江流域生态环境保护治理，取得了一定成效，但这远远不够。根据当前漓江流域桂林市区段生态保护及修复工程初步核算，每年需要不低于4亿元的投入;考虑重点生态功能区补偿、当地居民由于生态保育丧失的发展机遇等因素，推动当地居民主动保护的意识和行为仍需不低于1亿元的投入。目前，由于漓江流域生态补偿机制的缺失，景观资源保育和生态环境建设成果尚未形成有效的社会经济发展驱动力，各利益相关方仍然停留在管制式的被动参与阶段。

打造“桂林模式”的思路和对策

探索景观资源可持续利用的新模式和新路径，这是桂林作为国家可持续发展议程创新示范区的历史使命。面对当前的挑战和困难，桂林市应多管齐下，加速探索示范区可持续发展之路，努力形成可复制的“桂林样本”。

一是构建以创新示范区为引领的绿色发展动力机制。开展市场导向的绿色技术创新、绿色金融改革创新，推动产业生态化、生态产业化。一是创新景观生态资源市场化运营模式，建立公园绿地、生态带要素支持制度，鼓励引导社会资本参与景观资源保育提升，深化景观资源管理体制改革，以市场为导向稳妥推进公益性生态转型升级。二是构建生态建设运营双平衡机制，完善生态建设成本定向提取制度，探索以土地增值收益平衡前期投入、以市场运营收益平衡后期维护的可持续投入方式，完善景观资源权益交易、环境信用评价等机制。

二是创新生态价值向经济价值转化路径。深化资源性产品价格和税费改革，探索生态价值向人文价值、经济价值、生活价值转化的实现路径，搭建生态价值实现平台，提高生态价值转化效率。一是构建生态系统生产总值（GEP）核算标准和评估体系。用科学统计方式将生态系统各类功能“有价化”，进一步核算“生态账”，加速推动生态价值转化为经济价值，实现GDP与GEP良性互动互促。支持漓江流域核心区探索编制自然资源资产负债表、探索构建GDP和GEP“双核算、双运行”的绿色经济考评体系。二是利用生态景观资源催生业态升级、模式创新，以生态价值多元转化保障生态环境建设的可持续性。以“景观资源+文化经济带”为突破，培育全息情景营造、主题消费体验、田园生态旅居等新经济业态，打造形成新业态、新模式、新场景的策源地，探索形成土地增值与生态投入良性互动机制。

三是創新生态价值转化多元投入机制。首先，应落实《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》，尽快推动漓江流域纳入国家生态功能区，积极争取国家和自治区生态系统保护和修复专项资金，探索设立生态价值转化基金，重点支持生态环境保护修复、生态环境基础设施建设、生态环境产业发展等。其次，建立多元资金保障机制，探索开发绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色担保等绿色金融产品。通过购买服务、先建后补、以奖代补、贷款贴息、PPP等方式，引导社会资本多渠道、多形式投入生态领域。三是细化资金用途，重点支持漓江流域核心区创新生态开发投融资机制，可参照国家《生态综合补偿试点方案》和新安江流域生态补偿典型经验，探索“生态银行”模式，开展政府采购生态公共产品试点，建立漓江流域生态建设资金安排、转移支付和生态补偿新机制，推进建设用地收益分配机制，推动景观资源保育行动的利益相关方从被动参与到主动参与的转变。

四是创新示范区战略实施机制。在推进路径上，转变国土空间开发和保护模式，以承载能力为基础，探索漓江流域各功能区差异化协同发展路径，构建基于不同主体功能定位的配套政策体系和绩效考核评价体系。在治理体系优化上，重塑新型城乡关系，以漓江流域为核心开展城乡融合发展试验，探索农商文旅体融合发展，完善城乡一体的产权制度和要素市场化配置机制，深化农村金融服务体系改革，引入先进生产要素促进乡村振兴和文化振兴，提高产业层次，提升城市品质，“活化”历史建筑，推动创新示范区健康有序发展，开创景观资源可持续利用新局面。在战略引领上，应以创新示范区为核心设计“十四五”发展规划，进一步加大创新示范区的推动力度。着力于近期景观资源保护任务，重点开展漓江流域喀斯特受损景观的生态修复与自然景观资源保育及其可持续利用示范工程，集成生态系统适应性修复、物种多样性应用与景观耦合技术，建立漓江流域喀斯特景观资源可持续利用与特色产业协同发展的典型示范区，形成喀斯特自然景观资源保育、植被生态修复的系统性方案，构建景观资源可持续利用相关技术规范标准（规程），推动形成生态功能提升、植被景观与喀斯特地质景观融合的桂林经验和模式。