国土空间规划体系下疫情防控规划编制思考

【摘要】近年来，我国的国土空间规划工作有了很大进展，在公共卫生突发事件响应的过程中，出现城市韧性的不足，本文提出编制疫情防控规划的必要性，并总结规划编制中的难点与重点，探索疫情防控标准、防控体系、用地与设施、大数据应用系统、生命线工程、灾后恢复和规划实施等方面的内容与要求，以期为完善国土空间规划体系与提高城市韧性提供基础，为疫情防控规划编制提供参考。

【关键词】新型冠状病毒肺炎;公共卫生;空间规划体系;疫情防控

新冠肺炎疫情令全国乃至全球高度关注与防范，严峻的疫情防治形势对整个国家公共卫生治理体系提出巨大考验。但近期一些引发舆情民意的焦点事件却折射出治理体系与治理能力现代化建设的紧迫性，更照射出现实与理想的差距。古人云，以铜为镜，可以正衣冠;以古为镜，可以知兴替;以人为镜，可以明得失。此疫亦如镜，作为国家治理条块系统一分子的公共卫生体系的表现为其他体系提供了一个绝佳参照，对尚在重构中的国土空间规划治理体系更是如此。

1、规划编制的必要性

1.1对人类生命安全及生产、生活造成巨大冲击

首先，新型冠状病毒肺炎对人类的健康和生命安全造成了较大的伤害。新型冠状病毒肺炎与“非典”一样，都属于冠状病毒家族，但从数据看，其传染性大大超过了“非典”。其次，新型冠状病毒肺炎对全人类的生产、生活产生了长期、深刻的影响。继武汉封城后，全国多地启动了突发公共安全事件一级响应，对交通和人群集体活动进行管制，整个社会处于暂停状态。最后，新型冠状病毒肺炎疫情通过对社会及其正常运行体系的冲击使得实体经济停摆，产生极为直接、全面和巨大的影响，包括需求大幅下降，供给受到极大冲击，金融市场高度紧张和动荡，以及各宏观经济指标全面恶化、不确定性不断增大。

1.2需尽快填补疫情防控前瞻规划的空缺

目前，在我国开展的城市安全规划中，有针对自然灾害和人为灾害的防灾减灾规划，而应对突发公共卫生事件的规划几乎没有涉及。对比现有的防灾减灾规划，结合已发生的疫情对人和城市造成的巨大影响，可见我国在疫情防控規划方面仍然存在缺失，突如其来的公共安全事件会导致城市安全和韧性系统的停摆。应将疫情防控规划纳入国土空间规划体系，构建完善的城市安全韧性体系，保障城市能够防患于未然，同时需从预防出发，提出高质量、高保障的疫情防控措施，使城市在各种灾害面前能够拥有更强大的承载能力。

2、疫情防控规划

2.1建立基于公共卫生安全的空间分析框架

让人民享有一个更健康、更安全的环境是空间规划的重要目标，许多学者从规划健康影响评估、促进健康的规划行动方案、建成环境与老年人身体质量关系等方面开展了探索性研究。公共卫生体系与国土空间规划体系都具有层级化管理的特征，这就为建立分级协调的政策机制创造了良好条件。国家和省级层面的重点是建立政策引导和跨区域协调机制，地市及以下层级是落实公共卫生安全和空间规划的具体载体。市县级国土空间规划应当重拾解决公共卫生问题的初衷，围绕“物质空间环境如何影响公共卫生安全”这一核心问题，审视人与自然、人与城市、人与建筑的关系，系统建立“公共卫生水平调查-公共卫生风险识别-规划方案公共卫生影响评估-规划方案优化”的空间分析框架。在这个过程中，需要规划师和规划决策者保持开放包容的态度，广泛吸纳公共卫生方面的专家参与，从而系统理解城市空间环境与公共卫生安全之间的复杂机制，在城市、社区、建筑等多个空间尺度主动干预公共卫生安全，明确人类的空间界限和行为准则，进而推动城市公共卫生安全水平和公众健康水平的整体提升。

2.2科学布置基础设施，完善国土空间治理的系统性

基础设施和公共服务设施反映社会治理的基本水平。此次疫情是跟着载体走的，本身没有明显的物理边界限定，但由于医疗服务可得性的地域不均衡，导致部分地区医疗资源严重超负荷运转，医疗秩序几乎崩溃，这是人们发生大规模逃离“疫区”的主要原因。加上城乡人口的反转变化，城市不可能完全回避建筑高密度和人口高流动，因此应科学、合理地布置基础设施，将健康策略融入国土空间总体规划、详细规划与相关专项规划当中，弹性预留“应急”基础设施和公共服务设施。

2.3防控用地

在国土空间规划体系下的用地分类标准中，除原有的医疗卫生设施中应包含公共卫生中心、传染病医院等疫情防控救治医院设施外，应单独设置应急医院（如小汤山医院）用地，以提升城市空间的应急性。在选址上应考虑对周边环境的污染及风向，避免选址在人口密集的区域及交通便利的用地，并统筹考虑养老设施、福利设施等用地的布局。具体选址要求按照《传染病医院建设标准（建标173-2016）》中对传染病医院的选址要求。

2.4强化风险评估，建设健康城市

此次疫情的发展进一步凸显了国土空间“健康”的重要性。现有的规划体系主要关注功能、空间、交通和形态等一系列要素，对不确定风险的灾害防控意识和应急响应能力明显不足，现有应急防灾规划存在宏观指导有余、细节规范不足等问题，实操性和实效性不强。针对公共卫生方面的风险，不仅应考虑由地震、洪涝、地质灾害等自然灾害和战争、事故灾难等引发的医疗需求，还要将包括突发传染病和其他灾后疫病传播在内的公共卫生风险纳入城市灾害风险评价体系。

结语：

综上所述，疫“镜”之下的明鉴，仍有很多规划治理问题值得深思与解决，回答好这些问题，须构建“有张力的国土空间治理体系+有远见的国土空间治理能力”的国土空间规划治理基本面，未来所预期的国土空间规划治理现代化应是“治理的覆盖度+治理的包容度+治理的敏捷度+治理的反应度+治理的精准度+治理的执行度+治理的协同度+治理的智能度+治理的开放度+治理的创新度”的最佳集成与运行。

参考文献：

[1]李丽萍.国外的健康城市规划[J].规划师，2003（6）：40-43.

[2]张庭伟.转型时期中国的规划理论和规划改革[J].城市规划学刊，2008（3）：15-25.

[3]国胜，魏春雨，焦胜.为公共健康而规划——城市规划健康影响评估研究[J].城市规划，2017（7）：16-25.

作者简介：

张笑萍，女，1978.06-，甘肃，清华大学，工程师，城乡规划。