我国银行业应对金融制裁挑战的建议

美国实行霸权主义的两大法宝：美元和军队，这是美国最高级别的全球战略。借由美元传输和金融体系的全球化网络化，使美国在国际储备、清算及监管领域拥有强大优势，可以逐渐实现通过金融制裁方式迅速切断被制裁国家与全球主要金融市场的联系，导致被制裁国资金急速外流、货币急剧贬值、外汇储备耗尽，接着就是通货膨胀、财政赤字、债务危机甚至经济崩溃和政权垮台，如此低成本、高效率的金融制裁作为惩罚他国的重要手段，已成为美国当前最重要的霸权工具。

一、金融制裁的不对称权利

制裁是维护安全和经济利益的一种非武力工具，包括经济制裁(含贸易限制)、外交限制、武器禁运、旅行禁令等。金融制裁作为经济制裁的一种形式，对被制裁对象的资金融通进行阻止或限制，干扰被制裁对象的经济活动，进而达到特定目的。布雷顿森林体系之后，美国借由逐渐强大的金融领域霸权地位，将金融制裁作为战争替代手段和大国之间博弈的筹码。美元在国际流通货币领域中占据81%的绝对优势，几乎是唯一的国际货币，随着世界经济的全球化，各国之间的联系日益紧密，美元成为连结各国经济的纽带。美国拥有全球最广最深的金融市场和最为先进的互联网领域技术。依托着如此得天独厚的优势，美国和美元占据了国际货币金融体系中心地位，也将全球金融制裁赋予了不对称性的浓重色彩。

美国作为当前全球金融制裁发起最为频繁、严厉的国家，多以“支持恐怖主义”与“反人权”等为制裁理由。金融制裁成为美国特别的杀伤武器，通过各种限制活动，鼓励相关主体遵守法律法规，进而孤立受制裁方，增加受制裁方的政治决策者压力，增加受制裁主体从事特定活动的成本。制裁的对象既包括国家和地区，又包括实体(政府、政党或法人实体)和个人。

表1 国际制裁名单列表

二、厘清反洗钱与金融制裁的异同

（一）内生含义不同

反洗钱和金融制裁是两个不同却紧密相连的主题，洗钱就是通过各种形式上合法的手段将“非法所得”洗白使其合法化的一种行为。《中华人民共和国反洗钱法》中规定，反洗钱相对洗钱来说，就是指防止把对非法所得的收益通过合法方式或合法渠道转化为合法收益的过程。根本点在于逃避法律制裁，隐藏非法所得；落脚点在于严重破坏国家金融秩序，扰乱金融管理秩序，危害国家利益与公众人身财产安全。

金融制裁在经济制裁的发展过程中逐渐演变、重塑和加强，是政府通过控制资金在特定的目标国家、公司或个人之间的“流动性”来达到经济制裁的目的。通过冻结金融资产、阻止金融支付来控制国与国之间的进出口贸易，以达到最终的经济或政治目的。以美国的金融制裁为例，阻止美元支付、切断目标方美元结算渠道或融资渠道、剥夺可疑金融机构的美元清算能力，都是在试图控制被制裁方可支配美元的“流动性”。

（二）限制性和适用性的不同

制裁合规管理在国内商业银行中启动已久，但国内银行业一般将反洗钱和制裁合规设置在反洗钱中心统一管理，这给部分银行业人员带来错觉，虽然反洗钱和金融制裁均将《爱国者法案》作为共同的法律基础，但不能忽视两者的不同之处。其一，反洗钱是一种广泛的行为限制，所有非法所得通过合法方式或合法渠道转化为合法收益的过程都必须严厉禁止，而制裁合规则是针对特定国家、组织或人员的限制。其二，反洗钱的适用范围针对的是“义务机构”，制裁适用范围包括履行特定制裁义务和规避他国制裁风险。

（三）美国金融制裁的演变

美国的金融制裁可谓历史悠久。早在1941年当日本军队出兵东南亚之后，美国就曾宣布冻结日本在美国的全部资产，此后经常使用冻结被制裁方资产、中止贷款援助等作为其金融制裁的主要手段。进入21世纪后，“9·11”恐怖袭击事件开启美国运用金融制裁的新阶段，为寻获潜伏的恐怖分子账户，追踪、堵截恐怖组织的资金往来，美国不断翻新金融制裁措施。随着全球金融化的发展和电子信息技术的革新，美国将其全球金融体系优势地位发挥得淋漓尽致，金融制裁俨然成为美国重要外交政策手段之一，在美国对外政策中扮演越来越重要的角色。

早在新中国成立初期，美国就曾对中国发起过金融制裁。1947年3月12日，美国提出“杜鲁门主义”，正式以“遏制共产主义”作为国家政治意识形态和对外政策的指导思想，揭开冷战序幕。1949年新中国成立，并随后与苏联签订《中苏友好同盟互助条约》，加入以苏联为首的社会主义阵营。在意识形态的巨大分歧和对抗之下，中国成为美国经济遏制策略的对象之一。1989年政治风波过后，以美国为首的西方世界对中国实行大规模的经济制裁。其中金融制裁作为其手段之一被频繁使用，且产生了很大影响。2012年初美国新一轮金融制裁再次落在中国身上，这一年美国先后对珠海振戎公司和中国昆仑银行进行金融制裁，制裁理由均与涉及伊朗业务有关。

三、金融制裁下我国金融机构面临的挑战

在美国的反洗钱法律和特定的制裁法律体系下，由于银行间美元传输理论上都会经过美联储或美国境内的清算机构，势必会建立起“美国境内联系”，无论美元的清算支付始发于美国境内的银行，还是通过中国香港、新加坡等地的离岸美元清算中心，终究会将涉及美元传输的中国金融机构置于美国法院的管辖之下。

（一）被排除在美元交易体系之外的风险

跟天价罚单相比较，中国金融机构更担心惧怕的是被美国财政部认定为“主要洗钱网点”并实施一系列惩罚措施，其中最为严重的是被剥夺或限制与任何美国金融机构的代理银行账户或过渡账户，因此“被剥夺使用”意味着该金融机构最终会被排除在美元交易系统之外，这也是金融制裁中“二级制裁”的一个重要部分。鉴于美元的储备地位和稳定的流通性，被排除在美元交易体系之外对于跨国金融机构意味着无法估量的损失，对于规模较小的银行这种制裁产生的后果甚至可能影响其生存。所以不难理解，法国巴黎银行、法国兴业银行等大型银行在被指认前，果断选择向美国政府妥协，接受反洗钱和金融制裁要求、上交罚单，以保留其美元业务的稳定。

（二）二级制裁范围的进一步扩大

2019年，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）频繁采取执法行动与制裁措施，通过梳理分析发现，OFAC在原有对伊朗、朝鲜、俄罗斯等制裁项目以及黎巴嫩真主党等恐怖组织的二级制裁基础上，美国政府和国会在去年进一步扩大了二级制裁的范围。一是针对叙利亚实施二级制裁。美国国会将“2019年凯撒叙利亚平民保护法”纳入《国防授权法》，该法要求财政部对故意向叙利亚政府或叙利亚境内军事组织及活动提供重大支持的外国个人与实体实施广泛的二级制裁，并要求国务院对此类人员实施签证限制。二是扩大针对朝鲜的二级制裁。美国国会还将“2019年奥拓·瓦姆比尔朝鲜核制裁及执行法”纳入《国防授权法》，该法批准财政部对故意向美国制裁对象提供涉朝重要金融服务的任何外国实体实施资产冻结或代理账户制裁，以此扩大了美国现有针对朝鲜贸易的二级制裁措施。

（三）金融制裁项目和对象的更新多样

2019年，OFAC在采取制裁措施方面更为积极活跃，其官方网站共发布各类制裁公告166次，较上年度133次增加24.81%，对超过300名个人、350个实体、60艘船只以及6架飞机实施了制裁，而移除制裁名单的对象仅有13个。截至2019年底，OFAC共有各类制裁项目32个，全年重点更新的项目涉及伊朗、委内瑞拉、乌克兰、俄罗斯、古巴、土耳其等。

以伊朗为例，特朗普政府继续对伊朗实施所谓的“极限施压运动”，采取了诸如将伊斯兰革命卫队指定为外国恐怖组织；取消对伊朗石油进口国的豁免政策；对伊朗钢铁、铝和铜行业实施新的制裁；对石油运输界发出警示以及对支持伊朗的人道主义贸易加强审查等一系列强力制裁措施。这种对于制裁项目和制裁对象频繁的更新变化，将新的制裁措施和完整无误的制裁名单整合到内部筛查预警系统中，对金融机构无疑是一个较大的挑战。

（四）大海捞针式的筛查预警

对于金融机构，制裁预警筛查工作的复杂性首先在于，被制裁者信息有限、筛查系统需要处理海量数据。因为被制裁者通常有多个名字，而很多国家的语言在翻译成英语以后，有多种翻译的方式。所以有效的筛查系统必须具有模糊识别功能且模糊等级要求较高，能够在信息残缺的情况下做出保守的猜测。

同时，客户在开户时的筛查是静态的，而开户后发生的业务是动态的过程。所涉及的数据量以及质量控制对于大型金融机构来说很有挑战性，加之即使客户在开户时没有涉及任何制裁，而制裁名单的变化也有可能使过去低风险的客户成为高风险客户。因此，金融机构需要用最新的制裁名单对新老客户进行周期性筛查，确保不放过任何新近被制裁的客户存在。这些都对筛查系统处理数据的能力提出了非常高的提求，可以说是大海捞针式的筛查结果处理和分析。

四、当前国内银行在制裁合规管理中存在的问题

近年来，中资银行因受国际金融制裁牵连而导致其遭受巨额罚款甚至账户冻结的情况屡有发生，伴随着金融全球化进程的加速，中资银行的海外分支机构纷纷建立，国际业务占比迅猛增长，制裁合规风险已成为中资银行在经营发展中面临的新挑战。人民银行要求银行业加强对FATF公布的洗钱高风险国家业务的管控，银行制裁合规管理日渐被重视并严肃对待，不惜花费巨资打造升级其制裁风险预警系统，完善制度流程。但在审计实践中发现，部分跨境业务涉及广泛制裁国家、业务风险控制措施落实不到位，在业务政策传导和跨境业务制裁合规风险管控方面亟待加强。

（一）传统风险性审查与制裁合规风险的博弈

在审计实践中发现，部分人员在办理跨境业务时仍然使用传统调查审核模式，只注重外汇政策合规性、交易背景真实性等传统风险，忽视了制裁合规风险。如，办理跨境海运费支付业务时，虽然报关单、销售合同、运输单据等资料均真实，但操作人员忽视了运输单据中的收货地址、起运地、目的港、中转地、运输船只等信息涉及广泛制裁国的重大预警信号。再如，国际贸易融资业务要素中的运输船舶曾因为被制裁国家运送货物，被美国政府列入黑名单，但操作人员更专注融资业务本身，未完整收集业务要素之一的船运公司资料，导致存在制裁合规风险。

（二）制裁合规风险控制措施执行不到位

在美国不对称金融制裁的历史实践中，我国虽然不是主要制裁对象，但是在美国制裁强烈的政治性色彩下，导致我国相关行业、实体遭受过巨大的损失，也使我国的美元外汇储备安全处于隐患之中，作为主战场的金融机构也曾经有过因第三方制裁而遭受损失的案例。如，2012年我国昆仑银行被美国财政部指控与伊朗进行了数百万美元的交易，并为其提供金融服务，而伊朗的银行是美国严厉制裁的对象，美国禁止任何个人、实体向其提供物质支持和业务往来，就此切断了昆仑银行与美国金融系统的所有联系，还要求所有持有昆仑银行账户的金融机构立即关闭其账户。为应对此种情况，我们银行业为规避制裁合规风险要求对涉及制裁国家业务，需要向上一级分行审核审批；对特定国家、特定业务品种，需审核完整交易背景和业务要素资料。但在审计中发现，部分分支机构未严格执行本行制裁合规风险管控政策，存在着业务资料不完整、未提升业务审批层级、制裁名单预警筛查不严格等问题。

（三）管控政策需进一步明确和加强

美国金融制裁政策变化频繁，名目范围宽泛，且制裁手段相当丰富。例如，在乌克兰危机后，美国出于维护国际战略和世界秩序的目的，以俄罗斯“侵犯人权、民主”等为理由对俄罗斯进行制裁，且制裁手段不断加码。对普京圈层核心成员、俄政府和党政要员、领导层在内的个人、俄罗斯国有银行和开发银行、军工企业等实体的资产进行冻结禁止，限制上述对象进入美国债券市场等，OFAC在2014年颁布的《行业制裁名单》上，防止俄罗斯金融、能源、矿产和国防及有关部门使用美国金融系统，这种制裁与冻结、拒绝交易的制裁不同，其根本目的是打击俄罗斯国际市场信心，导致其国防工业遭遇困境，并被美国在政治经济上孤立。此类制裁方案使得银行从业人员操作难度加大，几乎每笔涉俄跨境业务均需鉴别管控，为规避敏感业务，部分分支机构涉俄业务呈现断崖式下降。

五、几点建议

可以说，在美国浓厚不对称权利色彩下的金融制裁中，金融行业承受着金融制裁的致命打击，一旦被列入制裁名单，其金融体系将会隔离在美元体系之外。因此，也要求银行在内部审计监督过程中，必须严守风险底线，精准查找银行分支机构在制裁合规管理等方面存在的问题和漏洞，提出有价值的审计意见和建议，促进业务健康发展。

（一）深入了解国际经济秩序，深化制裁合规管理体系建设。近年来，中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行等多家金融机构在美国的分支机构遭受巨额罚款的事例显示，随着我国“一带一路”建设的深入，国内大型金融机构高级管理层需要深入了解世界经济秩序的现存规则，谙熟美国金融制裁操作的大环境和制约因素、预知风险的来源、了解风险可能发生的方式，牢固树立风险底线意识，有效规避风险。同时，进一步明确三道防线的制裁合规职责，实行部门和岗位责任制，重点抓好“一道防线”制裁合规履职能力建设，细化业务条线制裁风险管控流程，严格防范制裁合规潜在风险。

（二）部门联动提升信息化水平和系统操控能力。制裁合规管理工作需要反洗钱中心和国际金融部共同主导，也需要全系统全部门的共同协调、配合，及时升级预警筛查系统，助力从业人员全方位地了解业务、了解客户，增加关联企业、上下游供应链、区域客户等实证研究，积累数据经验，对跨境业务实行全流程、可持续的调查。同时，随着我国银行业跨境金融业务复杂程度的日益增大，应前瞻性地开展金融工具创新、加强模型和互联网应用，设定最新监测指标并进行日常监测。对于可能相互影响的制裁合规风险类型，要确定中间风险监测指标，实时监控，做好金融制裁的事前预防。

（三）培养自上而下的制裁合规管理人才队伍。制裁合规管理的国际性特点要求高级管理人员具有全球视野，对国际标准实时学习、分析、把握和执行，能够厘清各执行机构之间的关系及金融制裁的程序，密切跟踪其不断变化的制裁手段和OFAC更新的被制裁者名单，因此培养打造一支具有研究国际制裁政策能力的专业队伍势在必行。同时，大力向下传导宣传制裁合规管理文化，举办反洗钱及制裁合规系列培训班，突出对各级管理层、反洗钱及制裁合规条线人员、跨境业务经办人员等关键岗位的重点培训，使银行从业人员充分认识到制裁合规管理的重要性和紧迫性，熟悉制裁国家相关业务范围，提高风险防范意识。