科研事业单位全面实施预算绩效管理的措施探讨

朱利艳

摘要：优化资源配置，更客观地分析科研事业单位科研投入资金形成的经济价值和社会价值，全面实施预算绩效管理，是当前科研机构的社会责任和时代要求。本文从基层科研单位的现状及其存在的问题出发，探索全面实施绩效管理的相关措施，目的是为基层单位全面实施绩效管理的工作目标提供一些有意义的参考，以真正提高科研事业单位的管理水平。

关键词：绩效管理;绩效指标体系;绩效验收;绩效管理平台

一、研究背景与意义

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”[1]。2018年国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出：“以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以评价结果应用为保障。力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”[2]。

科学技术的快速发展有利于增强我国综合国力，当前中美贸易战也充分说明了科技创新的重要性和必要性。我国财政压力虽大，但科研投入力度仍持续加大，因此优化财政预算配置，可缓解财政收支矛盾。科研事业单位全面实施预算绩效管理可有效地提高管理效果和资源分配，对于释放科技创新活力和潜力具有重大的现实意义。

财政支出绩效评价虽已实施多年，预算管理也逐步由“投入型”向“绩效型”转变。但从总体上看，我国基层科研单位预算绩效管理工作仍处于起步阶段，实施全面绩效管理工作任重道远。本文旨在从基层科研事业单位的现状及问题出发，探索基层科研事业单位全面实施绩效管理的有效措施。

二、基层科研单位绩效管理现状及问题-以S研究所为例

S研究所为公益二类科研事业单位。研究所规模较大，对外承担项目有近千个，且其项目来源广。以某一年收入为例，其经费来源及构成如图1，其中，财政拨款35662万元，约占单位总收入的28%，包括项目支出拨款、基本支出拨款。非财政纵向拨款为76925万元，约占单位总收入的59%，横向经费17515万元，约占单位收入的13%。

在实践中因科研活动的探索性、社会公益性等特点影响着基层单位全面实施绩效管理工作的开展。主要体现在以下几个方面：

（一）绩效管理理念薄弱，管理力量不足

一方面，绩效管理重视程度不够，对“编制有目标、细化有指标、执行有监控、完成有评价、结果有应用、低效有问责”[3]的全过程预算绩效管理机制认识不足，绩效管理的积极性、主动性不够。

另一方面，绩效管理的有效实施和从业人员的业务素质密不可分。然而，在实际工作中，由于事业单位的编制限制、职责不明、绩效管理人才稀缺等问题，无法满足全面实施绩效管理的工作要求。

（二）绩效管理范围未覆盖全部财政资金，管理方式不能统一标准

根据图1所示，目前仅财政项目资金在预算系统填报绩效指标，基本支出拨款未参与绩效评价;非财政项目来源为科技部、科工局等国家相关部门，从资金性质来看，其拨款仍属于大财政资金，但并未在预算系统申报绩效指标;同时，基本支出拨款无法按照项目绩效评价方式评价其绩效成果，也未参与绩效管理。此外，因各单位特点和承担的社会职能不同，也较难设定可衡量的、统一标准的绩效指标体系。

（三）绩效指标设置具有局限性，目标与资金未实现匹配

合理设置绩效指标是绩效管理的基础，应能充分体现科研项目的产出效益。一方面，由于科研项目的特殊性、复杂性和探索性，项目成果的社会效益、经济效益等产出效果较难衡量。科研人员更倾向根据已实现或易实现的科研结果，设定较为容易统计的数量绩效目标，而非根据科研的发展规划和实际情况分析设定。这是导致基层科研单位目标与结果倒挂、没有体现从重数量到重质量理念转变的真正原因。另一方面，绩效目标设定的约束性不强，基层单位在“二上”预算编制时只是根据科研人员填报的绩效指标进行汇总，对其填报的科学性、合理性评价不足，目标和资金投入并未完全挂钩。[4]

（四）绩效评价体系不够完善，衡量标准较难确定

绩效管理的核心是科学合理地评价科研效益及效果的实现程度。然而，目前项目绩效多以科研人员自评价为主，无法客观反映科研成果。同时，绩效考核缺乏统一的衡量标准和依据，评价标准和尺度因人而异，可能会出现相似或相同的科研项目其考核结果差异较大的现象。[5]另外，对于财政基本支出来说，每个科研性质不同的研究所其投入与产出效益的配比结构也不具有可比性，较难建立规范统一的评价体系。此外，有些特殊项目的社会效益需要较长的过程和时间验证，短期内很难产生绩效。若选择在项目完成后即刻进行绩效评价，则部分社会效益指标、可持续影响指标等无法充分体现;如果选择滞后评价，也就无法做到及时调整预算[6]。

（五）约束考核机制不健全，绩效管理应用较差

绩效管理目标是对科研成果完成程度的约束和考核，执行过程的“双监控”旨在发现并及时纠正与目标偏离较大的重大问题。然而日常管理中因缺乏专业绩效管理团队，执行过程跟踪并没有很好地实施，往往存在重申请审批、轻使用、少监督的问题，致使资金的使用进度难以与绩效执行挂钩，出现绩效管理与项目实际建设“两张皮”的现象。另外，如果建立在绩效评价结果之上的奖励机制功效得不到充分发挥，同样也不利于科研工作的开展。

三、对案例单位提高绩效管理的措施和建议

（一）加强绩效管理组织领导，重视专业人员队伍建设

一方面，通过建立完善预算制度，树立绩效管理理念。上级机关应加强绩效评价机制，将基层单位的预算绩效结果作为领导干部选拔的重要参考，提高单位领导对绩效管理工作的重视。

另一方面，加强绩效管理人才的培养。基层单位应加强绩效管理力量，在预算工作小组下设高素质的绩效管理小组，成员至少包括财务人员、项目管理人员。同时可以临时聘用的方式引入行业内专家、绩效管理评价咨询中介机构等专业力量，实现分工明确、互促互进的人才队伍工作格局。上级机关应多组织绩效管理方面培訓，提高基层单位绩效管理人员的工作能力和业务素质。