基于国际贸易“单一窗口”下的海港出入境查验模式研究

李天骄 王豪 王强

摘 要： 以单一窗口机制优化海港出入境边防检查查验模式是当前跨境贸易便利化改革趋向之一。针对单一窗口信息共享不畅、工作质效不高、监管流程不顺等问题，从更新监管理念、完善共享机制、加强科技驱动、区域融合试点等方面提出建议，尝试通过实施“事后监管”、分级查验等措施，对海港出入境查验模式和监管方式进行流程再造，从而实现更高水平的口岸管控和通关服务目标。

关键词： 单一窗口 海港边检 通关便利化 口岸管控

随着“一带一路”倡议和“海洋强国”战略的不断推进，海港出入境船舶数量日趋增长，对外开放口岸呈现出大进大出、快进快出的发展态势。我国目前在通关流程、单一窗口、法规制度的商界参与等方面还有较大提升空间。中国国际贸易学会、中国报关协会和北京睿库贸易安全及便利化研究中心2019年12月共同发布因此，面对新格局、新形势，海港边检必须明确时代定位，对接更高标准，加快出入境边防检查查验模式优化改革，着力破除信息共享不畅、监管流程不顺、技术应用不强等问题，以应对当前跨境要素流动多样性、动态性的形势变化。

一、海港“单一窗口”边检业务平台的发展建设及应用情况

海港“单一窗口”边检网上报检平台从无到有、从局部试点到全国推广经历了曲折漫长的过程，这既是电子政务深化的规律，也是服务型政府转型的趋势。

（一）海港“单一窗口”边检业务平台建设历程

出入境边防检查机关是最早开始探索创建电子政務平台的部门之一，早在2002年，厦门边检站首个推出“船舶网上检查管理”系统。2004年，世贸组织启动关于推动贸易便利化谈判。2009年1月，各海港边检站实行出入境船舶边防检查网上预报预检制度和24小时通关服务，确保出入境船舶随到随检。2010年9月，上海边检总站针对海港边检模式，依托互联网公共平台和公安市局交换平台，率先研发并成功投入使用“国际航行船舶网上报检报备系统”，取缔了电子邮件报检方式，优化了口岸业务单位网络报检、登轮报备的申请方式。2017年12月6日，上海“单一窗口”边检许可服务平台正式上线运行，标志着上海港口岸边检业务的正式嵌入成功，同时也在全国率先实现了登轮搭靠业务的网上办理和登轮搭靠证件的电子化。同年年底“单一窗口”国家标准版覆盖至全国所有口岸，各口岸出入境边检站网上报检窗口逐步整合纳入各地地方版“单一窗口”，但各部门同时仍保留各自独立的网上报检窗口，形成“中央—地方”两级运维保障体系。2018年8月，国家移民管理局、海关总署、交通运输部在全国口岸推广“单一窗口”3.0标准版运输工具（船舶）申报系统。9月，国家移民管理局制定落地《关于加快推进移民和出入境领域“放管服”改革的实施意见》，出入境船舶负责人或其出境入境业务代理单位可将出入境交通工具和载运人员等信息通过国际贸易“单一窗口”或国家移民管理局政务服务平台进行申报，不再提交《总申报单》《船员名单》《旅客名单》等纸质申报单证，实现了“一次录入、多方申报”，企业申报业务网络化、无纸化。2019年1月1日起国际航行船舶统一通过国际贸易“单一窗口”进行申报，旨在“一个窗口”对外，实现一次提交，一键完成，为不断优化口岸营商环境，提升跨境贸易便利化水平提供有力支撑。

（二）“单一窗口”平台下海港出入境查验的应用

近年来，国家移民管理局积极推动“互联网+边检服务”改革创新，大力扩展“单一窗口”在边检工作中的应用范围，依照《中华人民共和国出境入境管理法》第五十一条“交通运输工具负责人或者交通运输工具出境入境业务代理单位应当按照规定提前向出入境边防检查机关报告入境、出境的交通运输工具抵达、离开口岸的时间和停留地点，如实申报员工、旅客、货物或者物品等信息”的规定，国际航行船舶代理人员在船舶靠（离）港前预先通过“单一窗口”向边检申报入出境（港）船舶和船员情况以及相关单据，对报检资料进行核对判断，从而将处理结果反馈回“单一窗口”审批端。根据第五十四条关于“办理登轮证、搭靠证”等相关规定，边检在单一窗口边检行政许可平台接收登轮、搭靠许可申请，审核登轮、搭靠事由等相关材料，将申请人信息导入梅沙系统实施查控无误后签发证件，并回到单一窗口边检行政许可平台进行反馈。

二、基于国际贸易“单一窗口”的海港出入境边防检查查验模式存在的问题

（一）跨部门信息共享不畅通，平台发展动力不足

当前我国“单一窗口”信息共享仍处在简单的数据交换初级阶段。“一单多报”仅减少了申报同类数据项的重复录入，贸易监管与出入境信息还未形成统一采集、统一应用、统一共享的格局，口岸单位部门之间、中央与地方之间尚未实现互联互通。首先，受各部门职能固化、体制藩篱、主观认识等影响，“单一窗口”与各部门系统的数据交换存在转换桎梏。出入境边防检查工作中的常用系统分别架设于互联网、公安网等，数据交换只能实现从互联网到业务网的单向、非实时传输，既造成了民警使用过程中需要多平台频繁切换，也不适应互联网经济高速发展背景下，行政相对人对信息交互、电子政务等方面的需求，一定程度上束缚和延缓了海港出入境查验模式的发展建设。其次，数据标准有待规范，信息共享低效。数据上报和交换没有建立统一的标准和途径，不能满足大数据分析运用和挖掘使用的需求。我国公共平台模式的“单一窗口”本质上是“机构独立，系统协作”的数据交换中心，不具备数据处理、深度整合的功能，后期发展缺乏进一步协调与一体化的动力。一旦庞大的数据信息集中到“单一窗口”数据池，使用部门的增多会给数据中心带来访问压力，形成性能瓶颈，对其安全性、扩展性和抗攻击性提出了极高要求。最后，各地各部门各层级的政务网络系统大量重复建设，导致了信息孤岛、数据烟筒林立，“让群众少跑腿，让数据多跑路”的便民工程变成了形象工程、面子工程，不仅严重阻碍了“单一窗口”的建立勤务工作一体化运作机制，而且造成了资源、财政浪费。

（二）执法工作质效不够高，智能化水平亟待提升

首先，在履行“对上下船舶的人员、车辆以及搭靠船舶实施检查管理”的职责任务时，边检还是主要依靠人工形态以个体经验实施检查管理，没有感知、传输和处理数据的专业化载体，不仅管理检查效率低，而且风险评估准确性不高。其次，当边检机关与其他联检部门对外轮开展“一站式”登临检查以及“海上联合执法”时，由于各单位联动协作机制、情报信息交流机制不健全，不仅客观上造成了综合执法低效和行政资源浪费，而且严重影响了外轮的正常作业、通关时间，还可能引发船员的抵触情绪、对立冲突或者滋生权力寻租。第三，由于边检不能从“单一窗口”获取供应链的完整面目，无法及时发现违规行为或有效地控制风险，难以将安全防线前移或将高风险船舶、船员或旅客防控于国门之外，甚至对合法流动造成阻碍，从而可能损害国家安全和利益。

（三）边检查验模式不够完善，监管方式有待优化

当前通关流程仍未全面实现跨部门无纸化作业，报检过程中企业往往需要“线上、线下”两条腿走路。一是船舶代理在“单一窗口”预报预检完成后，仍然需要带着出入境船员证件及相关材料前往边检现场窗口进行“正检”的查验审核，在没有联检大厅的情况下，“最多跑一次”意味着要分别到边检、海关、海事等部门“各跑一次”，办事人员需多次穿梭于联检单位之间，耗时耗力。二是当前船舶的出入境手续办理实行代理模式，对船员的检查不同于旅检口岸，并非对所有船员实行人证对照。这种检查具有间接性，缺乏主动发现问题能力，客观上存在一定的监管真空区。三是重管理轻服务的现象严重。海港边检一般管理约束的对象侧重于码头公司、船代、货代、物流公司，出口企业，而非真正提供原始信息的船方、船舶相关服务公司，往往因為信息的不对称或者船方上报误差而“冤枉”船舶代理人，造成了诚信管理有失公允。

三、优化“单一窗口”下海港出入境查验模式的思考及措施

（一）更新出入境查验监管理念

为更好适应我国贸易便利化的需要，首先，海港入境应转变为“宽进严管”的监管理念。“宽进”就是在安全管控的前提下，进一步简化入境边检手续，放宽入境、进港、靠泊门槛，营造宽松的口岸营商环境。“严管”就是将“事前审批”转向“事中事后监管”，以加强出入境风险管控和诚信管理实现严管中“巧管”，提高边检监管效能，通过“放、管、服”综合施策，促进我国跨境贸易的便利化通关和口岸安全管控的有机结合。

其次，要转变为“包容审慎”监管理念。“包容”就是要建立“预报申报”容错机制，对于入出境船舶信息申报出现差错时，对非由船舶代理主观故意引起且船代主动向边检书面报明并能够及时纠正的违规行为，建议纳入“诚信管理”体系，根据口岸实际设定“差错限额”，允许申报存在一定的限额差错，如超出限额幅度，可依照“诚信管理”相关措施对当事人及其所属单位进行相关惩戒处理，从而在严格执法的同时，充分予以人性化关怀。同时也可推行负面清单制度，即“法无禁止即‘自由”，适当放宽出入境限制，营造便利化口岸营商环境。“审慎”就是始终把维护口岸安全作为首要任务，坚持风险为本的监管理念，深入推进船舶风险分级分类审批和监管制度，实行差异化管理，巡查概率应当与船舶的信用等级、风险程度挂钩，从而整体推进包容审慎的精准监管。

（二）破除信息壁垒完善信息化建设

对于当前“单一窗口”信息共享不畅、数据处理低效等问题，单一窗口的运行不仅要在形式上将上述部门集结在一起，更需要部门间协调流畅地发挥职能。首先，要加强各部门统筹规划，取缔整合各类功能重复的网站、APP、微信小程序等互联网平台，为深度共享扫清形式障碍。其次，按照国际贸易便利化及电子商务中心（UN/CEFACT）《国际贸易单一窗口建立指南》与《建立国际贸易单一窗口法律框架》所推荐的技术和标准，规范健全数据对接标准，加强对数据的筛选、过滤、分类和关联等工作，提升数据整合质量，确保数据完整、准确、优质。最后，对于数据安全和部门利益限制信息共享的问题，可以云计算、区块链等技术为支撑，对分散在海关、海事、公安、国安、卫生等部门系统的数据资源进行云端储存、加密分享、授权获取，以“去中心化”分布式账本的形式对接“单一窗口”系统，建立跨部门合作与链接，实现博弈多方之间的协作，达到共赢。推动高效率的企业对政府（B2G）、政府对企业（G2B）及政府部门间（G2G）的信息交换及共享机制建设，从而满足跨境全要素的监管要求。

（三）加强科技驱动提升勤务能效

2020年全国移民管理工作会议强调“加快推动科技强警战略落实落地，加快实现移民管理现代化”。国家移民管理局网站https：//www.nia.gov.cn/n897453/c1243310/content.html主动向科技要警力，将大数据思维、信息化手段与边检工作高度融合，是推进海港边检信息化建设的必由之路。立足出入境边检信息化、数字化、智能化转型过渡，加快互动化、协同化、融合化勤务指挥平台建设，探索联合建设一套以梅沙网、公安网、互联网三网融合为支撑点，集云计算、电子政务、多维生物信息采集识别、区块链内控等先进技术于一体的口岸智能管理系统，构建全时空、网格化防控体系。在提高技术设备可靠性的基础上，加快具有生物特征识别和图像结构化分析提示系统的研发进度，为执勤民警配备智能核查录入移动终端设备，实现从人工识别向AI识别、触发报警、人机互动的转变。通过总体规划信息系统体系框架、功能组成，分层设计系统的技术体系，真正实现由物理监管上升到数据监管，极大地节省警力物力成本从根本上解决基层警力受限的问题。

（四）鼓励区域信息融合试点探索

针对“单一窗口”公共平台模式发展动力不足的问题，可以借鉴日本NACCS单一窗口的转型经验，探索基于边检及各部门“合成作战”的业务需要将各部门系统整合纳入一个系统，即形成网络高度集成统一的准“单一系统”模式平台。根据佩里·希克斯提出的整体性治理理论，公共部门应充分沟通合作，使彼此政策目标连续一致、执行手段相互配合。口岸各部门可以借助自贸试验区、自由贸易港的建设为契机，以点带面，先行先试，组建联合委员会或领导委员会，各方派选代表参与单一窗口的优化建设，借鉴美国“自动化商业环境”（ACE，Automated Coercial Environment）信息系统、新加坡TradeNet（贸易网）TradeXchange（商贸通）的“政企合作”模式，将单一窗口的运营外包或者部分外包给专业的企业机构，发挥信息技术企业在其领域上的专业性，由“物理集中”到产生“化学反应”，共同打造“人流、物流、信息流”领域相互融通的服务与监管样板间。

四、基于国际贸易“单一窗口”下海港出入境查验模式的流程再造

（一）优化监管方式——由“事前审批”向“事中事后监管”

对于传统的出入境“先申请后作业”的流程问题，我们要进一步简政放权，在宽进严管、审慎监管的前提下最大限度地减少边检行政许可审批，尽可能把事前查验审批调整为事中或者事后的监管。在推进过程中，要在强化监管能力建设的同时突出三个着力点，即“事前”强化企业的自律，建立企业信用风险评价指标与预警体系;“事中”将各种社会力量组合建立多元主体信用监管体系框架;“事后”建立和完善联动奖惩机制。例如，为国际航行船舶和船舶代理公司、码头企业、登轮单位等对象设定负面行为清单和信誉等级，对触犯负面清单的行政服务对象采取降低信誉等级、强化行政管理、部分限制或取消通关便利等措施，充分调动行政管理相对方遵守出入境法律法规、配合边检管理工作开展、履行自身管理责任的主动性和积极性，形成边检机关主导、各口岸运营单位共同参与的口岸安全管控新机制。

（二）优化海港出入境查验流程

实施海港出入境查验流程再造是进一步优化通关服务流程、简化出入境程序、促进内部协调、提高公共管理质量的战略选择。

1.传统的海港出入境查验模式为：船方→船舶代理→单一窗口→预检反馈→窗口正检→通关。

2.流程再造后的海港出入境边防检查查验模式：船方→单一窗口→分级船检查验→通关。

按照政府流程再造理论中“将过于复杂的程序、手续转为简化流程的切入点，减少审批层次”的要求，簡化或取消船舶代理在入境前联系国际航行船舶获取船员信息的环节，船方可在入境前自主选择直接向“单一窗口”申报出入境船员信息，并将个人证件拍照上传备案。建议“单一窗口”在移动终端研发普及度高、操作简单易懂、后台技术支撑强得多语种船舶申报小程序并推广普及使用。据调查，一般邮件或者微信是船方和船代通讯用的主要方式。目前，100%中国籍船舶船员都用微信联系船代，50%以上的外国籍船舶船员使用微信，且外籍船员对微信接受度比较高，有利于普及。但其不足之处可能会取缔船代，导致大量失业。

在口岸安全管控的基础上，依托智能化边检勤务指挥平台，根据风险等级评估，实施分级船检查验措施。在满足“单一窗口”报检资料准确无误的前提下，船员保证不离开船舶、对口岸生产没有安全影响的条件下，本着“能简则简、能免则免”的原则，尝试取消“低风险船舶”正检，运作信息化和远程手段打造高效便捷的入境查验模式，加快通关速度和降低交易成本，通过减少正式入境的数量和复杂性来减少口岸的拥堵。

从国际贸易“单一窗口”角度优化海港出入境边防检查查验模式是以技术驱动边检勤务改革的有效途径，对于解决日益增长的通关便利化需要和不平衡不充分的边检勤务发展之间的矛盾有着重要意义。只有逐项解决克服困难，以更加开放包容、改革创新的精神深化“单一窗口”建设，建立健全体制机制、提高信息化水平、推动与国际规则接轨，才能建成更高水平的口岸一体化通关模式。

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