挂牌督办对地方安全生产治理效果的影响机制研究

王郅强，王凡凡

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州510641）

一、问题提出

自2002年《安全生产法》颁布以来，我国安全生产监管体制日趋完善，但是重特大安全生产事故依旧频发。政策执行效率低、有法不依、执法不严无疑是造成这一问题的主要原因，也是当前我国安全生产治理面临的重要难题。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。2020年4月10日，习近平总书记就安全生产作出重要指示，强调指出：“从2019年的情况看，全国安全生产事故总量、较大事故和重特大事故实现‘三个继续下降’，安全生产形势进一步好转，但风险隐患仍然很多，这方面还有大量工作要做。”在这样的背景下，如何有效破解安全生产事故频发的现实困境，引起了实务界的广泛关注，学术界也对安全生产问题进行了激烈的探讨和回应。

从经济因素的角度来看，相对于落后地区，经济发展水平越高的地区越有能力和资源提高安全生产治理，但经济发展水平越高的地区，其背后的死亡成本也可能越高[1]，产业结构和人口规模也会对安全生产治理效果产生影响[2]。煤矿安全投入不足容易导致安全生产事故[3]，且安全投入每增加1%，事故起数平均下降0.4%[4]。乡镇煤矿技术水平较低，安全生产和产权保护缺乏有效保障，导致乡镇煤矿企业安全生产事故频发[5]。高债率的企业会导致投入不足以及更多的工伤事故[6]，也会显著提高矿难死亡人数[7]。从政治因素的角度来看，2004年开始实施的安全生产目标考核制度显著降低了工矿商贸企业事故死亡人数和死亡率，安全生产治理效果成为地方政府政绩评价的重要依据[8]，严厉的行政问责制度是提高地方政府安全生产治理能力的重要手段，也成为遏制地方重特大事故出现的重要手段[9]。聂辉华等分析了我国公共安全生产事故频发的原因后指出，在财政分权制度和以GDP为主要指标的绩效考核制度下，地方政府有足够的激励去推动地方经济增长，而“政企合谋”是导致高事故发生率的最主要原因[10]，进一步检验煤矿监管模式和政治体制对矿难的影响发现，一个国家的煤矿安全监管模式由分权改成集权，可以减少近一半的死亡率，且国家的政治体制不会影响矿难的死亡率，表明分权是影响地方安全生产的重要原因，而不是一个政治体制的问题[11]。为了实现中央的政绩目标，地方政府往往会选择和企业保持紧密联系，利用辖区内的企业向其政治支持者输送利益[12]，地方政府和企业之间的这种紧密联系很容易使两者达成“合谋”行为，导致安全生产事故频发。

为了加强重大生产安全事故的查处，严肃追究事故责任者，国务院安全生产委员会于2010年出台《重大事故查处挂牌督办办法》。有学者对挂牌督办这种制度安排的有效性产生质疑，认为挂牌督办制度在实际运作的过程中，依旧会受地方保护主义横行和执法独立性缺失等因素的掣肘，中央和地方之间的矛盾容易导致挂牌督办陷入“挂而不办”的尴尬局面，类似的研究更多集中在挂牌督办对环境治理效果的影响方面[13]，较少关注地方安全生产治理领域。必须肯定的是，作为影响经济发展的两个重要领域，安全生产治理和环境治理均值得人们关注，中央也在这两个领域先后于2010年和2014年出台了挂牌督办和环保约谈制度，关于环保约谈的相关研究已经相当成熟[14-15]，但2010年出台的挂牌督办与地方安全生产治理效果之间的关系依旧缺少大样本的实证检验。作为中央主管部门通过社会公示的办法督促限期完成对重点案件的查处和整改任务的一种方式，挂牌督办是否能够有效提升地方安全生产治理效果，这二者之间究竟存在怎样的一种作用逻辑？对于这一问题亟需学术界做出强有力的回应。

基于此，本文采用中国2001—2018年31个省、自治区和直辖市的平衡面板数据①，重点探索挂牌督办制度对安全生产治理效果的影响，并引入官员来源变量进一步挖掘挂牌督办对地方安全生产治理效果影响的调节效应，打开挂牌督办制度对安全生产治理效果影响作用的“黑箱”，有助于理解挂牌督办对地方安全生产治理效果影响效果的机制。

二、理论基础与研究假设

（一）理论基础

在中国的行政体系中，政府部门往往发起各类运动来提升公共事务的治理能力。在各种运动过程中，政府部门日常的行政模式被中断，取而代之的是集中、高效地开展工作[16]。2010年国务院安全生产委员会印发了《重大事故查处挂牌督办办法》的通知，省级人民政府接到挂牌督办通知后，应当依据有关规定，组织和督促有关职能部门按照要求办理相关事项。重大事故查处挂牌督办是中央主管部门通过在中央主流媒体和中央政府网站、《中国安全生产报》、安全监管总局政府网站上予以公告，接受社会监督，督促地方政府限期完成对重大事故的查处和整改任务的一种硬性措施②，它有可能有效扫除安全生产监管政策的阻碍，成为提升安全生产治理效果的重要路径。

从起源来看，督办体制可以追溯到督查体制。所谓督查，是指针对特定事项，上级领导授权组成专门的工作组，对下级部门开展宣传、督促、检查等工作[16]。督办体制的运作可以有效地监督和控制多层级官僚体系，促使上级政府的治理目标和中心任务得到有效执行[17]，但督办体制的负向效应也逐渐被上级部门所认知，即督察检查工作存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩、地方和基层应接不暇、不堪重负[18]。督办责任体制常见于重大项目、重大决策、人大代表与政协委员提案、信访问题和纪委办案等工作，其作用主要体现在以下几个方面：第一，通过高规格的督办确保这些重大目标的实现，确保战略性目标的有效实现；第二，对重大决策进行督办可确保政策执行不至于“空传”[19]；第三，对重大案件和重大问题的督办可以确保各级政府和官员行为合理合法合规，对政府和官员产生震慑作用[20]；第四，对政府和官员进行问责，有助于构建无缝隙的党政问责体系[21]。相较于督查体制，督办体制则偏向于从战略层面注重目标管理的系统性和集成度，注重管理目标的上下互动和可执行性、对督办事项的持续性监督和改进，以及对督办事项相关人员的问责[20]。

由此可见，督办体制是在督查体制基础上的进一步完善。第一，从单一结果导向的否决制转变为过程督办与结果奖惩相结合的全方位的激励机制；第二，从上级指示、下级执行的单向度的权力命令关系的督查体制，转变为上下级互动、将上级督办与下级反馈相结合的督办体制。挂牌督办是督办体制下的一次有效尝试。2010年9月6日，国家应急管理部首次公布了包括47起重大安全生产事故在内的挂牌督办名单，由此拉开了挂牌督办的大幕。截止到2019年11月20日，国家应急管理部公布了438起重大生产安全事故挂牌督办通知书，涉及我国大陆31个省级行政区。

（二）研究假设

已有研究普遍认为，目标考核、财政分权和绩效考核等制度安排对地方安全生产治理效果产生重要影响[8-10]。当前，我国安全生产治理体系有着明显的“双重领导”特征。横向上，地方政府控制着安全生产部门的经费划拨、人员编制和晋升流动，也就是属地化管理——“块块关系”；在纵向上，地方安全生产部门又需要接受来自中央安全生产部门的领导，即“条条关系”。这种制度安排造成的后果是，地方安全生产部门需要接受来自多个委托不同方面的要求，容易造成多重目标冲突[22]。比如，省级政府为了完成中央指定的经济指标，将省级经济增长目标发包给各市级政府，存在较为普遍的“层层加码”现象[23]，而市级政府部门的人事和财务由省级政府掌控，为了完成省级政府制定的目标，将更多的资源投入到经济增长领域，甚至降低企业准入门槛，给当地的安全生产带来不利影响，开始于2010年的挂牌督办就是在这样的背景下实施的一项安全生产治理新方式（见图1）。国务院安全生产委员会印发《重大事故查处挂牌督办办法》后，安全生产从原来的单向问责转向双向互动，将国家应急管理部督办与地方政府安全生产部门反馈相结合，明确指出“承担挂牌督办事项的省级人民政府有关职能部门对督办事项无故拖延、敷衍塞责，或者在解除挂牌督办过程中弄虚作假的，依法追究相关人员责任”，其目的是通过直接和公开督导的方式对地方政府施加压力，促进地方政府安全生产责任主体对重大安全生产事故进行处理。

图1 我国安全生产治理体系

网络治理理论认为，公共政策过程的有效推进需要来自国家和社会的合作，只有如此才能实现资源优化和达到社会善治的目的[24]，而政策网络治理理论认为政策网络是“把政府和社会主体连接在一起共同参与政策程序的网络”，旨在通过合作的形式促使各个利益主体达成解决问题的共识，从而实现共同目标[25]。作为政策网络的重要组成部分，政策执行网络强调政策执行效果如何被网络之间的关系影响，目的在于解决多个利益主体在政策执行过程中的问题[26]。从挂牌督办的运行逻辑来看，第一，在地方政府和官员层面，作为中央层面的一项安全生产治理领域的硬性措施，挂牌督办有着严格的问责机制，确保不同层级、部门和个人都要承担相应的责任和压力，强化了地方政府和官员的安全生产治理责任意识，对地方政府和官员与企业的“合谋”行为产生威慑作用[27]。第二，在社会公众和媒体层面，社会监督成为安全生产监督体系的重要组成部分，为公民参与安全生产监督提供了良好的契机，强大的舆论压力促使地方政府更加重视安全生产治理。第三，从政策执行角度来看，在中央安全生产部门、地方政府安全生产部门、企业、媒体和公众的相互沟通和博弈的基础上，挂牌督办政策网络最终形成，有利于地方安全生产治理效果的改善。据此，我们提出如下假设：

H1：挂牌督办制度显著促进了安全生产治理效果的提升。

晋升激励是影响官员施政策略的关键因素，而官员个体的异质性特征是影响官员晋升激励和政治生涯走向的重要变量。一方面官员个体的异质性特征对于晋升的影响来源于官员职业前景的差异，官员晋升前景越大的官员越有利于推动地方经济增长[28]；另一方面，官员个体特征的差异也会影响官员的能力，在相同政治激励的情况下，不同年龄和受教育程度的官员对经济绩效产生不同的影响[29]。同样，官员来源的差异不仅意味着官员个体在地方经济社会事务管理经验上的差异，也隐含着官员个体所拥有的本地信息量有差别，还可能包含着一种政绩压力和政治激励上的差异，进而影响其在任期内的行为选择和施政策略[30]。借鉴王贤彬等人和马亮的分类依据[31-32]，本文根据官员在某一省份担任一把手之前的任职背景，整体将官员来源划分为四种类型③：本省晋升、中央调任、外省平调和外省晋升。

首先，本省晋升的官员对辖区的基本情况更加了解，在政策执行方面能够保持连续性，可有效避免官员因自身偏好或者为了让上级部门更好识别政绩而改变原来的经济发展策略[33]，但本地晋升的官员在任期间，或多或少会受地缘的影响，易和地方企业或者利益集团形成“人情网”和“关系网”，更有可能产生“政企合谋”问题[34]，不利于安全生产治理效果的提升。其次，中央调任的官员拥有更多的信息资源和关系网络，可以加强中央政府和省级政府之间的交流，以便获取更多的项目支持和政策支持[35]，进而为“晋升锦标赛”模式下的GDP增长提供更多的筹码，相应地对安全生产治理效果产生不利的影响。最后，外省平调的官员通常能够将其他地方的先进经验带入本地，推动当地经济发展，但这种经济发展是更多集中在传统绩效考核指标体系下的经济绩效。正如马亮指出的那样，来自外地的官员通过学习获得了更多的能力，因而可能设置较高水平的经济增长目标[31]。我们认为，挂牌督办制度能够调节不同来源的官员类型对安全生产治理效果的影响。中央因某一个重大安全生产事故对省级政府进行挂牌督办，会释放出强烈的加强安全生产治理的信号，强制要求省级政府按照要求进行整改，并且通过主流媒体网站公布，以便加大社会监督力度，地方官员面临着中央强制要求和社会公众舆论两个层面的压力，不得不采取措施加强地方安全生产治理。据此，我们提出如下假设：

H2a：相较于其他官员，挂牌督办削弱了本地升迁的官员对安全生产治理效果的影响。

H2b：相较于其他官员，挂牌督办削弱了中央调任的官员对安全生产治理效果的影响。

H2c：相较于其他官员，挂牌督办削弱了外省平调的官员对安全生产治理效果的影响。

本文旨在为挂牌督办提升安全生产治理效果提供经验证据，并且从官员晋升激励的角度探索挂牌督办实施效果的作用机制，论证的逻辑包括两个层面：第一，检验挂牌督办对安全生产治理效果的直接效应；第二，关注挂牌督办与官员来源对安全生产治理效果的调节效应。理论模型如图2所示④。

图2 挂牌督办制度对安全生产治理效果影响的理论模型

三、数据来源与模型设定

（一）样本与数据

本文选取了我国31个省级政府（不含香港、澳门和台湾）2001—2018年间面板数据，包括四个方面的数据：一是挂牌督办方面的数据，来源于中华人民共和国应急管理部官方网站；二是官员个体特征的数据，通过《党政领导干部资料库》《中国政要资料库》等资料库收集，并利用百度百科和新华网网站进行补充和校对；三是安全生产治理效果的数据，来源于各省统计年鉴和各省《国民经济和社会发展统计公报》，并通过各省安全生产监督管理局官方网站进行补充；四是各省份经济特征数据，来源于《中国统计年鉴（2002—2019）》和各省《国民经济和社会发展统计公报》。

（二）变量测量

1.被解释变量

安全生产治理效果。2004年国务院将工矿商贸企业生产事故死亡人数、煤炭事故死亡人数和煤矿百万吨死亡率列为地方安全生产考核指标，将亿元GDP 死亡率、十万人死亡率和工矿商贸十万从业人员死亡率列为备案指标。随着安全生产指标体系的不断完善，对安全生产治理效果的衡量也改由绝对指标和相对指标构成[36]，且在对中国企业高管的政治关联和工人死亡率之间的关系的研究中，同样采用两种不同的指标[37]。本文考虑科学性和可得性的原则，从绝对数和相对数的角度，通过生产事故死亡人数和亿元地区生产总值事故死亡率来衡量安全生产治理效果。为保证正态分布，取事故死亡人数的对数形式进入回归方程。

2.解释变量

挂牌督办。2010年，为“加强重大生产安全事故的查处，严肃追究事故责任者，有效防范和坚决遏制重特大事故发生”，国务院安全生产委员会制定了《重大事故查处挂牌督办办法》。本文将挂牌督办办法出台设置为虚拟变量，将挂牌督办办法出台当年及以后年份（2010—2018）赋值为1，2010年之前的其他年份（2001—2009）取值为0。

3.调节变量

官员来源。省长来源包括从本省副省长、省委副书记或本省副部级城市市委书记升迁为本省省长、来自中央部委或者中央调任、从其他省份的省长、省委书记或省政协主席调入、从其他省的副省长、省委副书记或其他省副部级城市市委书记升迁为本省省长。省委书记来源包括本省省长或省委副书记升迁为本省省委书记、从中央部委或者中央调任、从其他省份的省委书记调入、从其他省的省长或省委副书记升迁为本省省委书记。由于本文的假设未涉及对外省升迁的假设，因此将其作为参照组，设置三组虚拟变量：本省晋升、来自中央和外省平调。

4.控制变量

（1）官员个体特征。官员任期：新上任官员为了彰显政绩，往往在上任之初便开始追求经济绩效，而对安全生产治理领域则不够重视。按照一般做法，官员若在1-6月上任，则任期从当年开始计算；若在7-12月上任，则任期从下一年开始计算。官员年龄：年龄是影响官员政治生涯走向的重要变量，年龄越大的官员，晋升激励就越强，对经济绩效的追求也更加强烈，对安全生产治理的动力随之下降。官员学历：干部队伍“年轻化、知识化、专业化”对官员的晋升激励产生重要影响。本文将有研究生学历的官员赋值为1，否则赋值为0。工作经验方面，知青/下乡经历：有知青或下乡工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0；中央部门工作经历：有中央部门工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0；边疆省份工作经历：有边疆省份工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0；跨省工作经历：有跨省工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0。地方工作经历方面，省级部门工作经历：有省级部门工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0；市级部门工作经历：有市级部门工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0；乡镇政府工作经历：有乡镇部门工作经历的官员赋值为1，否则赋值为0；党校学习经历：有党校学历经历的官员赋值为1，否则赋值为0。

（2）省份经济特征。经济发展水平：经济发展水平与安全生产治理之间存在高度相关关系。为了控制经济发展水平对安全生产治理效果的影响，加入各省人均GDP来控制经济发展水平对安全生产治理效果的影响。人口规模：人口规模越大的地区，越容易发生安全生产事故，加入各省年末人口总量来控制这一影响。财政预算收入：财政预算收入越高的地区，越可能加大安全生产治理的投入，当然也可能将资源投入到经济发展的其他领域。为了保证正态分布，对上述三个变量进行对数化处理。产业结构：安全生产具有较为明显的产业特征，采掘业、建筑业都属于安全状况比较差的行业。按照我国产业划分标准，采掘业、建筑业等行业被列为第二产业，加入第二产业占比来控制产业结构对安全生产治理效果的影响。

（3）特殊年份和特殊省份。考虑换届因素的影响，进一步控制2002年、2007年、2012年和2017年等三个特殊年份，以考察政治周期对安全生产治理效果的影响。同时，相较于露天产煤和不产煤的省份，地下采煤的省份往往更容易发生矿难。本文以设置虚拟变量的方式继续控制天津、上海、海南等不产煤的省份，以及广西、江苏、浙江、湖北、宁夏、青海、山东、内蒙古和新疆等产煤量较低或者露天采煤的省份。

（三）实证检验策略

在进行正式回归之前，本文首先对主要变量进行了描述性统计分析。表1显示，各省份事故平均死亡人数约为2840人，最小值为148人，最大值高达13910人，亿元GDP事故死亡率在0和359%之间剧烈波动，暗含着被解释变量有较高的变异程度，表明有必要进一步进行实证检验。从官员来源来看，本省晋升的官员占比最高，约54.6%的官员由本省晋升，16.6%的官员由中央调任，11.4%的官员由外省平调。本文其次对模型进行了多重共线性检验。尽管部分解释变量之间存在较为显著的相关性，但绝大部分解释变量的相关性系数都小于0.2，且模型的方差膨胀因子均小于2，证明模型不存在严重的多重共线性问题。最后，采用系统广义矩（SYS-GMM）模型进行估计时，需要判断SYS-GMM估计的两个前提是否成立。Arellano-Bon检验和Sargan检验结果表明，模型的差分残差项均服从AR（1），但AR（2）的伴随概率均大于0.1，表明不存在二阶自相关。Sargan检验的P值大于0.1，不能拒绝原假设，表明模型内过度识别约束有效，也即工具变量的选取有效。以上检验说明使用SYS-GMM方法估计有效。

表1 主要变量描述性统计

（四）模型设定

本文旨在验证挂牌督办对安全生产治理效果的影响，考虑到本期的安全生产治理可能会受到上一期的影响，构建如下动态面板模型：

式1和式2中，i表示省份，t表示时间；λi为不可观测的地区效应，γt为不可观测的时间效应；Lndeathit表示当期事故死亡人数，Lndeathit-1表示滞后一期事故死亡人数；Rateit表示当期亿元GDP事故死亡率，Rateit-1表示滞后一期亿元GDP事故死亡率；Superviseit表示挂牌督办变量；X表示一系列控制变量；εit表示随机扰动项。

四、实证结果分析

（一）基准回归模型

表2汇报了挂牌督办对安全生产治理效果影响的直接效应，所有模型的滞后项均通过了1%的显著性水平，表明上一期的安全生产治理效果确实会影响当期的安全生产治理效果，且t年事故死亡人数和死亡率分别约为t-1年的68.2%和87.6%。模型1显示，挂牌督办虚拟变量对于死亡人数有显著的负向影响，说明实施挂牌督办对于降低事故死亡人数的效应显著。相较于未出台挂牌督办的年份，挂牌督办出台后的年份使得事故死亡人数降低17.1%，假设H1得到支持。在控制官员个体特征、省份经济特征和特殊年份、特殊省份的前提下，模型3表明挂牌督办对于降低事故死亡人数的效应依旧显著。在死亡率方面，模型2显示挂牌督办也提升了安全生产治理效果，但不具有统计学意义。在进一步控制了其他变量之后，模型4表明挂牌督办对于降低亿元GDP事故死亡率的效应依旧显著，即相较于未出台挂牌督办的年份，挂牌督办出台后的年份亿元GDP事故死亡率降低82.5%，同样支持了假设H1。

表2 挂牌督办对安全生产治理效果影响的直接效应

（二）稳健性检验

为了检验挂牌督办对于提升安全生产治理的政策效果是否可靠，本文将从以下几个方面进行稳健性检验（见表3）。第一，考虑到北京、天津、上海、重庆等直辖市的市委书记、广东省委书记和新疆维吾尔自治区党委书记一般是中央政治局委员，本文剔除上述样本，并重复回归步骤，模型1和模型4结果和基本结论并无差异。第二，加入“是否为省长”这一虚拟变量，模型2和模型4表明该变量的系数较小且不显著，对整体回归结果的影响可以忽略，表明省长和省委书记对安全生产治理效果的影响差异不明显。按照传统分工，省长分管经济和社会发展，省委书记负责党务和人事组织安排，对于政府安全生产治理而言，省长可以通过对区域内资源配置和人事安排等施加影响，最大限度地发挥“一把手”效应，但党委“一把手”权责往往能够覆盖政府“一把手”的权责，党委“一把手”的施政策略会极大影响政府“一把手”的施政方针，而安全生产治理由于对地方经济发展产生较大的影响[38]，往往是由省委和省政府常委会集体确定，这也是本文将省长和省委书记作为整体样本回归的重要原因。第三，改变估计模型，首先采用动态固定效应模型重新估计全文样本，模型3和模型6发现挂牌督办的系数依旧为负，且通过了1%的显著性水平，同样说明基准回归结果稳健可靠。其次考虑到本文的核心变量是单一维度的0-1 设计，前文的回归方法可能存在配对偏差。借鉴相关研究的做法[39]，本文还采用倾向得分匹配法（Propensity Score Matching，PSM）重新估计挂牌督办对地方安全生产治理效果的影响。具体而言，分别采用近邻匹配（n=4）、半径匹配（caplier=0.01）和核匹配（带宽为0.05）等方法完成匹配后，结果发现经过倾向性得分匹配后的平均处理效应分别达到68.8%和71.7%，即在考虑了变量“自我选择”后，相较于非挂牌督办城市，挂牌督办城市的安全生产治理效果得到明显提升。综合以上，可以基本判定基准回归结果具有较好的稳健性。

表3 挂牌督办与安全生产治理效果：稳健性检验

五、进一步分析：挂牌督办的调节机制

表4报告了调节效应检验结果，模型1至模型4、模型5至模型8分别是不同官员来源对死亡人数和死亡率的影响，模型4和模型8是综合模型。模型1至模型8显示，挂牌督办的系数依旧显著为负。模型1中，本地升迁的官员显著提升了死亡人数和死亡率，表明相较于其他官员，本地升迁的官员不利于提升安全生产治理效果，而本地升迁和挂牌督办的交互项显著为负，意味着挂牌督办对于本地升迁官员与死亡人数、本地升迁官员与死亡率的正向关联负向调节，也就是说挂牌督办削弱了本地升迁的官员对安全生产治理效果的负向影响，假设H2a得到支持。

模型2中，相较于非中央调任的官员，中央调任的官员对死亡人数的影响不显著，但模型6显示中央调任的官员显著提升了死亡率，表明中央调任的官员不利于安全生产治理效果的提升，中央调任和挂牌督办的交互项系数为负，且通过了1%的显著性水平，表明挂牌督办负向调节了中央调任的官员对死亡率的正向影响，即挂牌督办削弱了中央调任的官员对安全生产治理效果的负向影响，假设H2b得到验证。继续观察模型3和模型7，我们发现相较于非外省平调的官员，外省平调的官员对安全生产治理效果的影响均不显著，但是从模型4和模型8来看，外省平调的官员和中央调任的官员对安全生产治理效果的影响保持一致，且模型8还显示挂牌督办和外省平调的交互项系数显著为负，同样可以判定挂牌督办削弱了外地平调的官员对安全生产治理效果的负向影响，支持假设H2c。

表4 挂牌督办与安全生产治理效果：调节效应

六、结论与讨论

2010年在全国范围内实施的重大事故查处挂牌督办制度被认为是新常态下一种具有创新性的安全生产监督新方式，是防范和遏制重大稳定风险的重要手段，但鲜有基于大样本的实证证据对挂牌督办和安全生产治理效果之间的关系做出检验，且关于挂牌督办影响安全生产治理效果的机制研究尚不成熟，挂牌督办对地方安全生产治理效果的影响及其作用机制应当成为政府和社会普遍关注的问题。鉴于此，本文利用2001—2018年中国31个省份平衡面板数据，采用系统广义矩模型实证检验了挂牌督办对安全生产治理效果的影响，并对挂牌督办对于官员来源的调节效应进行了深入发掘。结果显示，挂牌督办制度的实施显著降低了事故死亡人数和亿元GDP事故死亡率，证实了挂牌督办有利于提升地方安全生产治理效果，并且在控制了官员个体特征、省份经济特征和特殊年份、特殊省份等变量进行稳健性检验之后，这一结果依旧十分可靠。

挂牌督办之所以能够有效提升安全生产治理效果，有其特殊的制度环境和实践基础，其政策目标实现的基本逻辑来源于以下四个方面。一是从纵向上看，在垂直治理行政体制下，目标任务由中央到地方逐级发包。安全生产治理整体目标由中央政府制定，然后由上而下根据政府层级层层分解，并且在分解过程中往往层层加码，导致越往下的政府完成目标的难度就越大。因此，地方政府往往需要面临更大的安全生产治理压力，驱动地方政府为安全生产治理做出更大努力。二是从横向上看，为了体现“争优创先”“一年更比一年强”的价值，中央所确定的安全生产治理目标任务表现出了逐年下降的趋势，以体现出中央提升安全生产质量的决心，在压力传导下，地方政府为了避免问责而加强对安全生产治理工作的重视。三是这种由中央政府主导的针对重大事故进行查处、整改和监督的强制方式本身就具有相当的权威，特别是2004年中央向地方下达年度安全生产控制指标，安全生产治理效果成为地方政府政绩评价的重要依据，更加明确了中央对于加强安全生产治理工作的意志，地方政府纷纷将定量考核结果纳入“一票否决”范畴。在中央权威传导和严厉问责体制下，挂牌督办一方面对于政企之间可能存在的“合谋”产生了震慑作用，另一方面也迫使地方政府采取积极的安全生产治理手段作出有效应对。四是网络治理理论指出，公共政策过程的有效推进需要来自国家和社会的合作，只有如此才能实现资源优化和达到社会善治的目的，而挂牌督办制度的有效运行还依赖于政府、企业、媒体和公众等多元主体，在多方沟通和博弈之下必然形成最终有效的政策执行网络，从而提升安全生产治理效果。

进一步研究还发现，“晋升锦标赛”模式下，地方官员展开围绕目标任务的绩效竞争，不同来源类型官员的晋升激励存在差异，从而对安全生产治理效果产生不同的影响，而挂牌督办能够有效削弱本省晋升、中央调任和外省平调的官员对安全生产治理效果的消极影响。这意味着尽管相较于其他来源的官员，本省晋升、中央调任和外省平调的官员会有不同的晋升激励，但挂牌督办却可以通过削弱不同官员来源对安全生产治理效果的消极影响，从而改善地方安全生产治理效果。

本文的结论是非常直观的，2010年正式实施的挂牌督办制度有利于提升安全生产治理效果。这种作用的机理在于：挂牌督办通过削弱本省晋升、中央调任和外省晋升等不同来源官员对安全生产治理效果的消极影响，得以实现安全生产治理效果的提升。值得关注的是，尽管挂牌督办制度能够有效降低整体死亡人数和死亡率，但近几年发生的数起重大生产安全事故对政府治理、企业生产和民众生活带来了恶劣的影响。因此，下一阶段的安全生产治理工作应当集中在以下两个方面：第一，鉴于挂牌督办对于提升地方安全生产治理效果具有显著影响，中央政府应当继续完善挂牌督办制度，压实地方政府的安全生产责任，落实安全事故责任追究和“一票否决”等配套制度，确保挂牌督办制度发挥最大效用；地方政府应当从完善安全生产法律法规、加大安全生产治理投入、强化安全生产治理理念等角度寻找提升地方安全生产质量的长久策略，而非依靠挂牌督办这种事后治理模型改善安全生产状况；进一步提高挂牌督办制度的公开性，为社会公众和媒体参与提供更多的渠道，拓展安全生产监管的社会力量。第二，因“出身”不同而产生的晋升预期差异可能对安全生产治理效果产生不利的影响，而消除这种负面影响的核心在于破除晋升的“出身”论。为此，一方面党的组织部门需要逐步探索出科学的官员分类考核和任免管理办法，另一方面继续探索安全生产治理效果的考核指标，在将安全生产投入指标纳入官员绩效考核体系，削弱官员“唯GDP 论英雄”绩效观的同时，也要警惕官员“为官不为”的消极现象[40]。

注释：

①下文将省、自治区和直辖市统称为省，将省长和省委书记、自治区主席和党委书记以及直辖市市长和市委书记统称为省长和省委书记。

②详细参见《重大事故查处挂牌督办办法》[EB/OL].（2010-09-08）[2020-03-02].https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/sggpdbqk/2010/201009/t20100908_245333.shtml。

③若官员任职前一个岗位的时间小于一年，则继续追溯其任职前倒数第二个岗位的情况。

④a表示直接效应，b和c表示调节效应，d和f表示其他影响效应。