我国老旧小区改造亟待破题

文 / 梁 舰 赵路兴 马海顺 张 莹

“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。伴随着城镇化发展步伐加快，老旧小区改造成为提升居民幸福感和提高城市管理水平的迫切需求。住房和城乡建设部副部长黄艳2020年4月16日在国务院政策例行吹风会上表示，2020年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户。下一步老旧小区将重点改造2000年底前建成的住宅区，完善小区配套和市政基础设施、环境，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平。老旧小区改造千头万绪，市政基础设施隐患突出、居民诉求多、资金需求大、施工难度高。既要补短板、惠民生，又要促发展、稳经济。

一、老旧小区改造将成为拉动内需新动能

2020年棚改收官，老旧小区改造接棒成为惠民生、扩内需的重要手段。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上提出，加快老旧小区改造，全国老旧小区综合改造工作全面启动（以往一般为穿衣戴帽型的单项改造）。

图1 北京市老旧小区改造内容分类

国务院参事仇保兴曾撰文指出，改造城镇老旧小区既能促进节能减排、解决城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，又是当前“四两拨千斤”稳投资、稳就业的重要途径。与传统“铁公基”投资项目不同的是，老旧小区改造项目投资周期很短（一般半年内完成）、边际效益明显、资金周转很快、能迅速转化为消费能力，因此被视为既保民生、稳投资又能拉动内需的工程。

根据住房和城乡建设部披露数据，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米。初步估算我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可达4万亿元，如改造期为5年，每年可新增投资约8000亿元以上。全国460亿平方米建筑中，老旧小区存量达100亿平方米。如果按照1000元/平方米的补助标准，分5年补助完成，将拉动投资10万亿元；老旧小区改造完成后，还将极大地增加城市的韧性，提升城市抗风险能力。

图2 全国老旧小区改造数据统计

与房地产行业类似，老旧小区改造的上下游产业链很长，改造完成后居民进行二次家装，有望带动钢筋、水泥、玻璃、装修、装饰、电梯、机械、家电、绿化等产业。因此，老旧小区改造短期内可以快速带动投资增量，扩大内需，拉动消费，有望成为疫情过后拉动经济的新动能。同时促进盘活老旧小区及周边资源向需求和就业端转化，增强社区服务和治理能力。

“棚改”是大拆大建，老旧小区改造是改旧如新，更宜居、节能。与“棚改”相比，老旧小区改造更能带动居民消费。因为保障房和棚户区的居民收入较低，而老旧小区的居民很多有相当的收入和储蓄，得到适当的激励就会产生消费，进而放大政府扶持老旧小区改造的资金效应。

二、老旧小区改造难点

（一）资金来源

老旧小区改造，资金从哪儿来？从财政出资看，若主要依靠财政资金，财政面临巨大压力，仍仅靠政府一己之力，远无法满足改造的巨大资金需求。特别是老旧小区改造是以区县为单位，区县的财力有限，同时单由政府出资也不符合“谁受益谁出资”的原则。从居民出资看，大多数老旧小区位于城市中心区，住户多为老年人和租户，居民长期缺乏缴费习惯，且对改造后价值提升效果缺乏感知，出资动力不足。从社会资本出资来看，老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高，尚未形成资本进入、退出的合理机制，没有形成资金链循环，因而参与积极性不足。

（二）居民意愿

老旧小区改造，协商一致是关键。老旧小区业主对是否进行改造的分歧主要包括：改造对不同楼层的房子房价影响不一、业主对改造费用接受度不一致以及私密性存在顾虑等。如停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等，常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本，是老旧小区改造亟待解决的难题。

（三）长效治理

老旧小区改造“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。从老旧小区改造试点的情况来看，有些老旧小区改造完成以后，物业管理没有跟上。没有专业的物业服务，电梯等设备的使用寿命、运行安全就无法得到有效的保障。改造后有无持续的管理服务、物业支付能力能否满足需求，这都是需要考虑的问题。老旧小区改造不仅关乎整旧如新，还要兼顾后期的运营与维护，以全生命周期的思维作整体谋划，实现投建管运一体化。

（四）现行技术标准规范、政策法规的制约

这几年房地产市场发展迅速，适应这个市场制定的新建筑法规、体系和要求，与旧有建筑之间拉开了很长的一段距离。旧建筑有自己独有的规律，以新体系的标准去约束旧建筑的改造，就会令老旧小区改造举步维艰。因此，从管理、政策法规、标准规范等方面，应针对老小区改造存在的问题进行深入的研究和创新。这既需要顶层设计，又需要实践。建议相关部门制定适合城镇老旧小区改造的法律法规、技术规范和行业标准，因地制宜对容积率、采光和楼间距等实行弹性管理。

三、老旧小区改造模式探索

总结以往，老旧小区改造更多是单项改造、小区自我改造。在此基础上，可以在资金筹措、片区统筹、项目联动等多种方式上加以创新，探索更好的模式。

（一）引入市场化方式，调动社会力量参与，多方筹措资金

老旧小区资金筹集的主要来源为财政资金（财政补助、财政补贴）、专项债、社会资本、小区产权单位、居民自筹、社会捐赠等，应探索研究政府、居民家庭、社会资本、社会捐赠合理共担的融资模式。

图3 资金筹集方式（以河北省为例）

财政补助：从2019年开始，国家将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，安排中央补助资金支持。中央给予补助，落实地方财政支出责任，地方政府专项债给予倾斜。2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金将老旧小区改造纳入支持范围，全年共下发297.92亿元。

社会资本：在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务，推动建立小区后续长效管理机制。将综合整治类老旧小区改造实施内容范围扩大，加入运营内容，对社会资本方创新投融资模式打开空间。引入企业参与老旧小区改造，既可以通过PPP模式吸引社会资本参与社区服务设施改造建设和运营，也可以通过发行专项债筹集改造资金。建议各地房管与物业管理单位筛选合适的老旧小区改造项目申报政府专项债。充分挖掘项目收益来源，如广告费、停车费、学费、养老费、租赁费、门诊及住院费、土地出让费用等，谋划好项目进行专项债申报。

居民家庭：老旧社区改造不是一种政府补贴的福利行为，而是一种政府支持的商业行为。想要获得美好生活，居民必须参与和付出。

社会捐赠：拓宽社会投资渠道，鼓励以企业投资、捐资冠名等方式，吸引社会力量捐资或捐赠文体设施等，鼓励原产权单位通过捐资捐物等方式支持老旧小区改造。2019年12月，惠州市“惠民空间”城市老旧社区微改造项目公益慈善夜活动举行，参加活动的社会组织、企业、个人共为项目捐赠超1000万元。

建议老旧小区的改造，选择财政收入充裕的地区进行试点，以企业为主体，以社区为单位实施。

（二）老旧小区改造与棚改、旧改相结合

把老旧小区改造棚改和老旧小区改造结合起来，是值得探索的路径。老旧小区改造是一项巨大的工程，盘活周边小区资源，在更高层面予以统筹，使老旧小区改造与棚改、旧改相结合，把棚改、旧改的项目收益作为老旧小区改造的资金来源之一，不失为可行的机制。

（三）探索区域平衡模式

如果小区之间彼此孤立，单个小区形成不了资金进入和退出的循环，社会资金就难以进入，在改造方式和融资模式上建议实现区域间平衡和区域内自平衡。以山东为例，倡导探索以下方式：

大片区统筹平衡模式。把一个或多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目捆绑统筹，进行规模大的小区和规模小的小区的“肥瘦搭配”，生成老旧片区改造项目，加大片区内危房改造力度，做到项目内部统筹搭配，实现自我平衡。

跨片区组合平衡模式。将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。

小区内自求平衡模式。在有条件的老旧小区内新建、改扩建用于公共服务的经营性设施，以未来产生的收益平衡老旧小区改造支出。

（四）坚定推行综合整治类改造

老旧小区改造一定要推行综合整治类的改造，补齐所有的短板，整旧如新。例如，对电梯、停车、绿化、结构安全、社区公共卫生、社区商业、物业等进行综合性改造，制定综合型方案。综合整治类改造也容易计算账目和平衡收益。

四、老旧小区改造破题

老旧小区改造不仅要“面子好看”，更要“里子好住”。在合理选用建设模式的基础上，老旧小区改造要如何破解具体难题？国内有哪些值得借鉴的经验？

（一）以惠及民生为准绳，推广电梯加装

加平层入户电梯和加层是社会化资金进入的关键。电梯企业的积极性很高，几乎每家电梯企业都研发出适合家装、成本低廉的电梯，无论是在建筑外安装还是与建筑相结合，从产品研发到技术实现都已发展得比较成熟。目前加装电梯主要面临资金、居民意愿统一的问题等。湖南长沙经历了从以往的民众自主申报、政府许可，到实行街道社区统一组织、职能部门“一站”服务的过程，效能大幅提高。

（二）以盘活资本为动力，推行立体停车

这次全国统一的老旧小区改造项目是2000年以前建成的，规划建设时就没有对公共停车区域进行合理规划。立体停车既是社区空间再造，有助于解决停车难的问题，也是社会资本进入的最佳切入点之一。

2019年以来，河南、浙江、福建等十多个省市的老旧小区改造方案明确把增加停车位作为重点。北京、深圳、苏州、合肥等地都探索在老旧小区建设立体车库。停车企业因可以预见的投资回报模式，对进入老旧小区的积极性较高。从空间上，盘活一切可以利用的土地资源是重中之重。加强对周边公共空间的整合，通过整合周边小区资源，推进共享停车，利用智慧停车技术，将住宅区、机关单位、周边写字楼、商场和路边停车位等资源打通。

（三）以顶部加层为优选，适度首层扩建

在住宅结构允许的情况下，加层不失为老旧小区更新的好办法。在楼顶部加建一两层轻质结构房子，作为公共用房或经营性宿舍、出租房。

这里面出现的问题在于，产权的归属是划为政府还是集体业主，有待商榷。更主要的是，加层后会影响采光和楼间距的计算，将增加小区的面积和容积率。上海一些企业提出通过加层来筹措老旧小区改造的资金，但由于会对容积率产生影响，该方案目前没有得到规划部门的审批。

（四）以建筑安全为要义，实施违建拆除和抗震加固

老旧小区改造中，拆除违章建筑、线路规整、管道疏通、墙壁粉刷、道路修补等，是已达成共识的“常规操作”，有利于进一步优化公共空间环境，消除安全隐患，维护社会公众权益。对小区内的违章建筑全部拆除，腾挪出空间，进行合理规划、运营，有助于提升小区品质。

对老旧小区房屋进行抗震鉴定，不需要拆除的建筑进行抗震加固，需要拆除的建筑列入计划。老旧小区改造按照新的标准，抗震烈度要提高1度。要达到这个标准，每平方米结构加固要增加5000元。这里涉及政策、法规、技术、规范、标准、管理、资金等多个环节的问题。

（五）以资源整合为手段，构建邻里中心

邻里中心又称街坊中心，是源于新加坡的新型社区服务概念。浙江省湖州市德清县邻里中心构建镇（街道）、村（社区）、小区“幸福邻里”三级平台，通过整合“碎片化”社区服务设施，拓展社区公共服务空间，引入社会工作专业力量，打造“一公里服务圈”。向基层聚集和优化配置资源，整合便民服务中心、养老服务照料中心、文化礼堂等场所，搭建集服务村民、协商议事、组织培育三大职能为一体的公共空间。链接辖区资源，利用康养中心、亲子乐园等各功能区块，针对不同年龄、不同兴趣爱好的居民群体开展各式活动，不断满足社区居民的多元需求。目前，该县已建成幸福邻里中心38家，并全部实现社会化运营。

（六）以运营项目为抓手，加强物业创新

2020年5月1日，《北京市物业管理条例》开始施行，首次明确街道办、乡镇政府可组建物业管理委员会，为老旧小区物业发挥更大的作用创造了条件。在杭州市知足弄小区，每月只需支付0.15元/m2的“物业费”，就可以享受物业服务。知足弄社区“小区管家”治理模式，通过整合公共服务资源，将街巷、楼道、绿化带、停车位等小区公共区域资源交由“小区管家”统一管理、统一分配，整合小区的公共管理经费，以项目化方式统筹道路保洁、绿化管养、垃圾分类等工作经费以及小区停车费结余、经营性收入等资金，为“小区管家”提供资金保障。

（七）以满足需求为导向，链接养老服务

考虑到很多老旧小区面临“老龄化”人口居多的情况，改造要以需求为导向，把养老服务作为重要配套。依托社区发展，提供以居家为基础的多样化养老服务，为老年人提供助餐、助医、助行、助洁等便捷服务。同时，要调动社会力量发展适合老年人消费的旅游、养生等服务。如在城镇老旧小区改造中增加改造用房，用作建立“养老中心”“社区养老医疗护理站”等机构，建设步道、口袋公园等公共活动场所。加快完善体制机制，为老龄化社会稳定发展创出新路。

（八）以成功经验为借鉴，由点及面推广

老旧小区改造方面，上海、重庆、深圳、辽宁、黑龙江等地积累了宝贵的经验，北京市劲松地区是其中之一。2018年7月，北京市劲松街道以劲松北社区为试点，引入社会力量探索推进老旧小区综合改造和有机更新。面对居民的改造需求，劲松街道启动编制小区改造方案，在各个环节充分汇集居民诉求，并开始尝试引入社会资本，从设计规划到施工和后期物业管理，全流程引入社会企业参与老旧小区的综合整治。最终，劲松街道吸引约3000万元社会资本进入，完成社区示范区2万平方米的改造。通过后续物业管理、使用者付费、政府补贴、商业收费等多种渠道，实现一定期限内的投资回报平衡。可以说，充分汇集居民需求，吸引社会力量参与，劲松街道的探索实践为老旧小区综合改造课题进行了有益的尝试，也为其他治理类项目做好老旧小区综合改造工作提供了有益借鉴。

老旧小区综合改造是城市有机更新的重要组成部分，也是完善城市空间治理的关键所在，进一步加快推进老旧小区综合改造是实现城市空间存量更新提升的破题之举，也是惠及千家万户的重要民生工程，对于实现城市有效治理、提升城市品质具有重要意义。笔者建议老旧小区改造实施试点、推广、普及三步走，谋划、策划、筹划、规划、计划、比划一步也不能少：以规划为引领，以企业为主体，以社区为单位，以项目为中心，与棚改、旧改相结合，用好PPP模式和专项债的政策红利，坚定推行综合整治类改造，再造社区空间，实现老旧小区“逆生长”，提升居民的获得感、幸福感。