基于小城镇生活圈的城乡公共服务设施配置优化

康晓娟

摘要：目前国内关于生活圈理论的应用，主要集中在宏观都市圈层面城市间的通勤圈，以及微观社区层面城市居民日常生活圈，而中观层面构建生活圈的相关研究较少。本文试图以辽宁省瓦房店市为例，在中观层面通过对小城镇生活特征进行总结，按照公共服务设施的使用功能特征构建基本生活圈和品质生活圈两类圈层，利用GIS软件可达性分析各城镇的辐射范围，空间上落实两类圈层，结合各类设施时间特征和功能特征，以及城镇的功能特色，完善城乡公共服务设施配置项目，同时对中心城市用地布局的调整提出建议。通过本文的研究希望可以对完善全国广大小城镇公共服务设施的配置提供一个可以考虑的修正因素，为国土空间规划体系下公共服务要素配置提供新的工作思路。

关键词：小城镇生活圈；公共服务设施配置；优化；瓦房店市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.013 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）05-0092-09 文献标识码：A

Urban and Rural Public Service Facilities Allocation Optimization Based on Small Town Life Circle： Taking Wafangdian City of Liaoning Province as an Example

KANG Xiaojuan

[Abstract] At present， the application of life circle theory in China mainly focuses on the commuting circle between cities at the level of macro metropolitan circle， and the daily life circle of urban residents at the level of micro community， lacking the research on the construction of life circle at the meso level. Taking Wafangdian City in Liaoning Province as an example， this paper attempts to summarize the life characteristics in small towns at the meso level， and construct two kinds of circles of basic life circle and quality life circle according to the use function characteristics of public service facilities， by analyzing the radiation scope of each town using the accessibility of GIS software， implementing two kinds of circles in space， and combining the time characteristics and function characteristics of various facilities and towns， in order to improve the urban and rural public life circle. Meanwhile， suggestions are put forward for the adjustment of the land layout of the central city. Through the research， this paper hopes to provide a correction factor that can be considered to improve the allocation of public service facilities in large and small towns in China， and to provide a new working idea for the allocation of public service elements under the territorial spatial planning system.

[Keywords] small town life circle； public service facility allocation； optimization； Wafangdian City

引言

《2019年新型城鎮化建设重点任务》中提出，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局[1]。自1998年“小城镇大战略”上升为国家战略后，小城镇在我国城镇化发展格局中的地位越来越突出，在城乡发展要素流动中扮演的角色也越来越重要。小城镇作为连接城乡的枢纽和纽带，向上承接大中小城市的发展要素，向下要在农村地区的发展中起到核心引领作用[2]，其双向功能作用决定了小城镇服务供给要满足城市和农村两个方向的输出。

亚洲语境下的生活圈理论起源于日本，并且在日本有着较多的不同层面的探索和成熟的运用[3]。在次区域层面，1969年通过“市町村圈”进行公共设施建设及国土均衡发展。森川洋以北海道、关东、近畿等地区为案例，针对市町村圈和区域城市系统的关系进行了梳理，概括了市町村圈与都市圈系统的不同对应关系[4]。中观层面在日常生活圈的规划应用上，蓝泽宏根据农村居民生活相关设施的距离、时间利用的实际情况，以及对设施利用的评价，提出要以居住者的生活圈的不同圈层对应各类生活相关设施的配置，将生活圈研究和设施配置的规划应用进行了结合[5]。

但目前国内关于生活圈理论的应用，主要集中在宏观都市圈层面以城市间的通勤圈为主要研究对象[6]，以及微观社区层面以城市居民日常生活圈为主要研究对象[7]，而中观层面构建生活圈的相关研究较少。本文试图在中观层面通过对小城镇生活特征进行总结，构建小城镇生活圈，为优化城乡公共服务设施的要素配置提供理论依据。

1小城镇公共服务设施配置标准、功能分类及生活圈构建

1.1小城镇概念界定和服务范围

对小城镇概念的解读，自20世纪80年代以来一直处于“百家争鸣”的状态，不同的专家学者从不同的学科和研究领域分别从人居、功能地位、规模、行政等级等视角对小城镇进行界定[9-12]。根据瓦房店城乡发展实际情况，本文所指的小城镇是除中心城市以外的独立园区（长兴岛、太平湾）、外围独立发展的街道、建制镇和乡政府所在地的集镇。

小城镇对城乡双向的功能作用决定了小城镇的服务要满足城市和乡村两个方向的需求，这就要求小城镇在公共服务设施配置上不能仅限于本镇区的诉求，还需要为广大的乡村地区提供公共服务，同时为区域中心城市提供具有独特性、创新性的公共服务，所以小城镇的服务范围在城乡格局中应该更广域。

1.2 小城镇公共服务设施配置标准

在小城镇公共服务设施配置上，最关键的问题是缺乏独立性的量化指标参考。目前涉及到的标准主要包括，以个体镇作为研究对象的《镇（乡）域规划导则（试行）》（建村〔2010〕184号）、以城镇体系为前提提出配置要求的《镇规划标准》（GB 50188—2007）。小城镇生活圈是在全域城乡空间格局下构建，所以主要参考《镇规划标准》按照中心镇、一般镇两级分级分类配置，具体按照指导性、强制性两种情况要求[13]。

基于行政区划提出的规划建设标准，配置内容主要包括行政管理、教育机构、文体科技和医疗保健（见表1）。在实际建设过程中，由于存在设施的营利性和非营利性，公共服务设施的配置并不完全按照标准配给，同时随着城镇间社会经济的发展、交通条件的改善，公共服务设施的服务范围也突破了行政区划，存在设施配置不足或资源浪费的情况[14]。

1.3 设施需求分类

对公共服务设施的分类而言，传统的分类主要从设施本身出发考虑，包括从功能类型、经营主体及布局体系等几个维度进行分类，而较少从需求者的角度考度。从使用者本身对公共服务设施的需求考虑，公共服务设施可以分为满足基本生活需求类和追求品质质量类。基本生活需求类设施要满足居民的日常生活需求，使用频率较高，要尽可能的方便到达，故此类设施具有距离敏感性特征，如幼儿园、社区卫生服务中心等；而品质质量类设施具有品质敏感性特征，相应的对出行距离要求不高，更加注重设施可提供的服务质量，如高中、大型综合医院等（见图1）。

1.4 小城镇生活圈构建

根据居民对两类设施不同的需求特征和使用特征，形成基本生活圈和品质生活圈两类圈层。基本生活圈与相关设施的距离、出行时间、出行方式等有关，需要在一定的出行距离范围内，配备生活所需的基本服务设施；而品质生活圈不再囿于行政区划的空间范畴，形成更广域的圈层结构，对服务质量的要求高于出行时间的考虑，同时受城镇在区域中承担的职能及城镇的功能特色影响较大。

2瓦房店小城镇空间现状与设施需求

2.1 概况与空间特征

瓦房店市隶属于辽宁省大连市，是东北三省县域经济的领头羊。根据中郡报告，2016年在全国县域经济基本竞争力评价中，瓦房店位于第40位，而2015年瓦房店的位次是第11位，名次的大幅下滑是因为在2016年的评价体系中，新增的县域经济主体功能开发绩效指数和县域发展指数是瓦房店的短板[15]。如何激发提升县域经济活力和发展活力将成为瓦房店未来发展需要考虑的重点，而完善城乡公共服务设施配置是提升县域发展活力首要基础工作[16]。

瓦房店西、南两侧临海，瓦房店市区位于市域東南最边缘区，最远村庄距离城区达80公里，市区有限的服务能力，难以辐射到所有乡镇和村庄。在市域临海南北两侧有两处经济开发区，分别为长兴岛经济区和太平湾沿海经济区。长兴岛经济区作为国家级经济技术开发区，目前已建设成为8万人的港产城融合的小城市，太平湾临港经济区目前处于建设初期，道路等基础设施前期工作正逐步开展，规划以“港口、区域、城市”为理念建设10万人的小城市。未来瓦房店市域将形成以瓦房店市区—长兴岛—太平湾三足鼎立的空间格局（见图2）。独特的空间特征需要瓦房店形成具有针对性的设施配置方式，通过提升长兴岛、太平湾的公共服务设施配置，建设形成两处可以与瓦房店城区服务供给相匹配的服务中心，共同承担市域高品质服务需求，进而实现全域公共服务均等化目标。

通过调研发现，小城镇的公共服务设施配置还存在因功能特征和政策引发的配置复杂性问题，《镇规划标准》中简单的中心镇、一般镇一刀切式的分级配置，在复杂的实际情况中难实施。除总体规划确定的中心镇、一般镇以外，瓦房店还有全国重点建设镇复州城镇、谢屯镇，还有按照功能特色被选定为国家级特色小镇的谢屯镇、国家级运动休闲小镇西杨乡，以及大连市级产业特色镇九龙街道。各小城镇在多重功能诉求和政策叠加组合下根据实际情况配置公共服务设施，而《镇规划标准》缺乏对这些小城镇在政策扶持、功能特色等特殊要求配置的考虑。

2.2 人口与出行特征

公共服务设施的配置需要与服务人口相对应，在人口分布特征上，瓦房店市域整体人口密度较低，除中心城市、复州城、长兴岛外，绝大部分乡镇人口密度为180～240人/平方公里；城镇发育度也不完善，2015年复州城镇城镇人口为4.4万人，其他城镇城镇人口均在1万人左右，这就要求在公共服务设施配置上，重点考虑基本公共服务设施配置，减少人口聚集不足造成的资源浪费。

瓦房店人口另外一个突出的特征是深度老龄化，国际上一般把65岁以上老年人口比重超过14%，称为“深度老龄化社会”。2017年辽宁省65岁及以上人口占比为15.17%（全国平均水平为11.4%），是全国占比最高的省份。公共服务设施配置上，要考虑老年人的出行特点及对特殊设施的需求，适当提高老龄化群体所需设施的配置标准。

根据调研总结，瓦房店农村居民日常生活主要在本乡镇区，农村居民的出行方式中步行和电动车的比例较高，城镇居民中步行、电动车、自行车比例较高。同时考虑到老年人的出行特点，出行时间和活动范围受限，其主要活动范围集中在本乡镇区域或者村域。结合市域人口密度分布特征，瓦房店市域总体呈现出以非机动车为主要出行方式、公路为道路支撑的出行特征。

2.3 居民需求特征

为更好地了解瓦房店市域居民对公共设施的需求特征，调研采用问卷、访谈和踏勘的方式。现状调研过程中共走访22个小城镇、22个村庄，发放农村和城镇居民（包含城区和小城镇）调查问卷795份，回收792份，其中农村居民调查问卷408份，城镇居民调查问卷384份；同时访谈约43名居民并记录其一天的行为活动形成行为日志。城镇居民和农村居民的调查问卷统计结果显示，瓦房店小城镇是服务广大农村地区的主要阵地，有六成农村居民日常生活需求（娱乐、购物）在本乡镇区域满足，农村子女教育有一半左右选择在本镇区完成，农村居民普通小病的就医有近四成需要本镇区承担（见表2）。

问卷统计结果还显示，在城镇化过程中，城镇居民和农村居民担心的主要问题均是生活成本、就业和养老问题，可见无论是小城镇还是乡村地区，养老设施的设置都需要重点考虑，这也与瓦房店市人口结构深度老龄化有关（见图3）。

另外随着教育的受重视程度提高，教育设施的跨行政区需求明显。调查问卷统计分析结果显示，初中阶段的教育主要在本乡镇区完成，元台镇由于与瓦房店市区仅一河之隔所以居民选择在市区就读，高中的选择更倾向于瓦房店市区或者大连市区，复州城镇由于本镇区高中教育条件较好，居民选择在本镇区就读。

根据农村居民的访谈记录，农村区域主要以老年人居多，生活单调，缺少老年人的活动场所，空闲娱乐主要以看电视或打牌为主；而中年人呈“城乡双栖”现象，乡镇企业上班，农村居住。另外受消费能力制约，居民更偏向于休闲类公共服务设施，而不是盈利性质的设施（见表3）。

3瓦房店小城镇生活圈构建与公共服务设施配置优化

3.1 基于本地居民行为特征与需求的生活圈

总结瓦房店居民对各类设施可接受的出行时间，确定基本生活圈形成15分钟、30分钟和60分钟的时间等级。15分钟生活圈主要需求为幼儿园、托儿所、老年活动中心、便民健身点等；30分钟生活圈主要需求为小学、卫生院等；60分钟生活圈主要需求为初中、综合卫生院等。品质生活圈一般出行时间大于60分钟，主要需求为高中、专业医院、大型医院、博物馆等（见图4）。

3.2 市域小城镇生活圈体系

结合市域规划的道路网络系统，利用GIS软件进行公路可达性分析，总结瓦房店小城镇生活圈的空间特征。一是镇域空间基本上在本镇区辐射一小时范围内，市域形成24个一小时小城镇生活圈；二是中心城市、复州城、长兴岛、太平湾的辐射范围远大于自身辖区；三是在许屯镇、赵屯乡及杨家乡附近区域有三处一小时基本生活圈辐射盲区，位于本镇区及相邻镇区90分钟辐射范围外，规划考虑基本公共服务设施的均等性，在这三处选择发展条件好的中心村重点配置，分别是许屯镇的大岗寨村、赵屯乡的新立村、杨家乡的老平頂村，承担部分镇区的服务供给职能[17]（见图5）。

在基本生活圈分析的基础上，结合市域城乡体系结构，形成中心城市、复州城、长兴岛、太平湾四个品质生活圈，重点配置输出高质量服务的高中、综合医院、体育馆、图书馆等高等级设施，辐射周边小城镇或者更大区域（见图6）。

3.3 城乡公共服务设施配置

在《镇规划标准》中关于公益性设施的配置要求的基础上，叠加瓦房店小城镇品质生活圈和基本生活圈的研究内容，对瓦房店城乡公共服务设施配置体系进行优化。

首先是对公共服务设施等级体系的优化，基本生活圈在镇村层面配置；基本生活圈的三个时间层次，分别对应中心镇、一般镇、中心村；品质生活圈的在副中心城市层面配置。总体上形成了副中心城市—中心镇—一般镇（乡）—中心村四级公共服务设施配置体系（见表4）。其次是对各级设施的优化，增加了对各项设施所属生活圈的判断，以便使配置的设施更有针对性，提高设施的使用率。一是增加了养老设施，包括老年护理站、老年护理院、老年活动室及休疗养院等项目；二是优化了医疗、图书馆等设施的配置类型；三是对教育、体育、文化等设施的配置要求进行了调整，高中、体育馆等设施由中心镇必须配置调整为选配，初中等设施由一般镇必须配置调整为选配。

3.4 小城镇公共服务设施配置

根据各城镇的现状特征和规划引导，瓦房店市域范围内共有综合型、农业型、工业型、商贸型、旅游服务型五类职能类型的城镇，不同职能类型城镇在公共服务设施配置上有不同的引导政策。综合型城镇需适当提高设施配置标准，满足服务人口需求；农业型城镇服务于广大农村地区，需满足农村居民需求；工业型城镇可考虑企业自建设施适当开放使用；商贸型城镇在满足基本需求的基础上，顺应市场需求灵活配置；旅游服务型城镇考虑盈利性设施替代部分公共设施功能（见图7）。

根据规划确定的城镇职能和功能特色，进一步优化小城镇公共服务设施配置，在区域统筹下对各乡镇的公共服务设施配置做出具体引导，形成每一个小城镇的公共服务设施配置表（见表5）。

3.5 中心城市公共服务设施配置

考虑到中心城市与周边小城镇公共服务设施共建共享的可能性，如中心城市与元台、九龙、太阳等有一体化发展的趋势，同时中心城市高等级设施对全域有一定的服务支撑，所以在中心城市用地布局上，建议适当增加基本公共服务设施的配置标准，尤其是在对接周边小城镇的门户区域。按照服务人口配置高等级的公共服务设施，在用地结构上相应提高公共管理与公共服务类用地比例和人均建设用地指标。

4结语

为了实现小城镇公共服务设施配置从定性到定量的转变，目前广东、湖北已经出台了省级的小城镇公共服务设施配置的导则，南京、成都、长沙探索了市级的经验，瓦房店市也应该探索形成适合自身发展诉求的小城镇公共服务设施配置导则，形成量化的公共服务设施配置导则。

公共服务设施配置是国土空间总体规划中一项很重要的要素配置，也是一项关系民生的复杂工作。本文希望通过小城镇生活圈的构建，向下对带动乡村振兴发展提供更好的服务支撑，向上对中心城市高质量发展提供服务补充，促进城市更高效的建设，从服务的角度更好地促进城乡融合发展，对完善全国广大小城镇公共服务设施的配置提供一个可以考虑的修正因素，为国土空间规划体系下公共服务要素配置提供新的工作思路。

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