面向“十四五”水功能区与水环境控制单元整合探讨

葛 淼，吴庆梅，张 娅

(重庆市生态环境监测中心，重庆 400020)

1 概述

2018年按照国家机构改革方案要求，入河排污口设置管理和编制水功能区划职责整合至生态环境部，为做好职责整合后的各项工作，生态环境部组织地方各级生态环境主管部门和各流域生态环境监督管理局要依照现有规定开展水功能区监测评价和水功能区限值纳污红线考核工作。

“十四五”期间，为推进山水林田湖草系统治理和水资源、水环境、水生态“三水统筹”，国家将实现水功能区与水环境控制单元区划体系和管控手段的有机融合，构建全国统一的水生态环境管理区划体系、监测体系和考核体系，组织开展水功能区与水环境控制单元整合工作，为“十四五”水生态环境管理工作奠定基础。

水环境控制单元的设置目标为改善水环境质量，国外实践证明，根据流域环境质量目标控制污染物排放的流域控制单元水质目标管理是成功的理论和方法[1]。水功能区是根据水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定不同水域的功能定位和管理目标，解决水资源开发利用与保护，协调用水部门之间的关系，在国家最严格水资源管理制度的执行和水环境改善方面发挥了重要作用[2]。二者都为了确保水资源的可持续利用，使水环境得到有效的保护。但由于划分的角度不同，其侧重点、分类体系 、标准存在一定的差异 。

2 水功能区与水环境控制单元的区分

2.1 划分依据

水功能区的划分依据是《水法》《水功能区划标准》，水环境控制单元的划分依据是《水污染防治行动计划》《重点流域水污染防治规划》(2016～2020年)。

2.2 划分目的

水功能区是根据区域水域的自然属性，结合经济社会需求，协调水资源开发利用和保护、整体和局部的关系，确定该水域的功能及功能顺序，为水资源的开发利用和保护管理提供科学依据，以实现水资源的可持续利用[3]。

水环境控制单元是为了实施以水质改善为核心的分区管理，重点落实水污染防治目标、任务措施、工程项目及总量控制、环评审批、排污许可与交易等环境管理措施而划分。控制单元中的水质断面以水污染防治目标责任书确定的断面和流域管理机构监测的省界断面为依据[4]。

2.3 划分标准

水功能区划分标准是为了满足水资源合理开发、利用、节约和保护的需求，根据水资源的自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护和经济社会发展要求，依其主导功能划定范围并执行相应水环境质量标准的水域。

水环境控制单元划分标准是针对水质目标和污染物，根据水量与质量的平衡关系、污染物的输入与输出来定量表达[5]，考虑各控制单元间的相互影响进行划分(图1)。

图1 水功能区与水环境控制单元对比

3 水功能区与水环境控制单元整合

以重庆市濑溪河为例，濑溪河属沱江水系，为沱江左岸一级支流，发源于大足区中敖镇峰山村黄家沟，流经重庆市大足区、荣昌区、四川省泸县，于泸县胡市汇入沱江。重庆市境内干流从源头到出境，流经13个镇街，境内流长122.9 km，流域面积1655.4 km2。

3.1 区划体系整合

水功能区划采用两级体系，一级功能区分四类，包括保护区、保留区、开发利用区、缓冲区，二级功能区对一级功能区中的保护区和开发利用区进行再分类，将保护区再细分为源头保护区、自然保护区、大型水库水源保护区 、调水保护区，开发利用区细分为饮用水源区 、工业用水区、农业用水区、渔业用水区 、景观娱乐用水区、过渡区和排污区[6]。濑溪河流域设置了21个水功能区(开发利用区不重复统计)，一级功能区10个，二级功能区14个。

水环境控制单元是综合考虑水体、汇水范围、控制断面和行政区划而划定的水环境空间管控单元，濑溪河流域2个水环境控制单元，玉滩水库控制单元和高洞电站控制单元。其中玉滩水库控制单元涉及12个水功能区，高洞电站控制单元涉及9个水功能区。

目前设置的水环境控制单元内涉及多个功能区，包括一级、二级水功能区的保护区、开发利用区，在区划整合时涉及拓扑关系，应该提出水功能区与控制单元整合技术框架。

3.2 监测体系整合

整合水功能区监测断面与水环境功能监测断面两套监测体系，对水功能区监测断面进行优化。

初步优化方式为，若水功能区所在河流已布设“十三五”地表水环境监测断面，则将该断面作为所属水功能区的初步优化断面。同时，对比该断面水环境功能目标、考核目标、近两年的监测结果与所对应水功能区的目标一致性，作为最终优化调整的水质依据。濑溪河流域设置了21个水功能区监测断面，2个控制单元内“十三五”期间3个地表水断面，2019年增设至4个地表水断面。从位置来看，21个水功能区内仅个地表水监测点位，3个点位与地表水断面覆盖重合，点位覆盖率仅为14.3%，2个覆盖重合断面目标一致，1个水功能区水质目标高于地表水监测断面。目前根据国家设置4个地表水断面将代替21个水功能区断面，标设定暂时未定。

综上，目前水功能区监测断面调整优化可行性较小，存在着位置重合率低、目标一致性低、顶层设计尚未出台等问题。

3.3 考核体系整合

水环境控制单元制定水质目标，即河流或控制断面水质预期要达到的水质标准，根据水体的自然条件和自净能力，将污染负荷控制在最大允许排放量范围之内的水质目标管理，在设计的水文条件、水质目标条件下，水体所能容纳的污染物的最大允许纳污量。控制单元的水质目标设置宜考虑政府责任目标、水功能区目标及其他政府中长期水质考核目标确定，以控制单元水质不下降和不影响下游水质目标实现为原则进行确定。濑溪河流域水环境控制单元水质目标为Ⅲ类。

水功能区划定后实行水功能区限值纳污制度和水功能区开发强度限制制度，把限值排污总量作为水污染防治和污染减排的重要依据，其水质目标范围内Ⅱ～Ⅲ类，

综上，水环境控制单元与水功能区水质目标有一致性也有差异性。

4 下一步整合工作与建议

目前，国家顶层尚未出台水功能区与水环境控制单元的整合技术要求，但是一些地方已经开始探索，如生态环境不环境规划院开展的面向水环境精细化管理的水功能区与控制单元整合研究、廊坊市水功能区与水环境控制单元整合技术咨询服务项目、湖北省水功能区和水环境控制单元整合试点工作等。

面对“十四五”期间，推进改革任务落实，水功能区与水环境控制单元整合是改革工作中出现的新情况、新问题，积极探索，提出针对性措施，才能取得实效。

在“十四五”整合工作中，可以考虑以下建议。

(1)明确整合工作原则。保证“以流域总量控制为基础，面向污染源”，在水功能区、水环境控制单元划分原则基础上，进一步根据水环境管理要求进行细化。

(2)加强技术支撑。根据水功能区保护需要，通过流域范围概化、汇水范围体区、行政区划拟合，完成控制单元细化，实现水环境控制单元与重要江河湖泊水功能区对应。