福建省不同区域建设用地集约利用水平分异研究

李云辉, 任颖卿, 许鹏鸿

(1.福建船政交通职业学院，福建 福州350007；2.福州经济技术开发区土地发展中心, 福建 福州350007)

0 引言

建设用地节约集约利用是指在符合有关法规、政策和规划的前提下，通过降低建设用地消耗、增加对土地的投入，不断提高土地的利用效率和经济效益的一种开发经营模式[1]，其目的在于进一步优化国土资源开发空间，保障区域土地资源可持续利用.近年来，随着城镇化、工业化进程的加速推进，各类新增建设用地量持续增加，城市建设用地外延式扩张导致生态、农业空间不断被挤占.建设用地需求、生态保护以及耕地安全三者之间的矛盾日趋尖锐.同时，建设用地内部结构布局混乱，土地低效、粗放利用现象仍屡见不鲜.为进一步提高建设用地利用效率，保障经济社会发展用地空间，引导城镇化可持续发展，建设用地集约利用评价研究成为人们广泛关注的问题.

通过梳理已有文献资料，发现有许多关于区域建设用地节约集约利用的研究文献的评价尺度主要涉及国家、省、市、县域以及功能区等[2]，评价方法及评价指标体系也是多种多样.如：易浪等[3]从利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效4个方面构建指标体系，采用聚类分析法研究了湖南省13 个地级市的建设用地集约利用空间格局分布规律；孙辉[4]采用主成分分析法实现了温州市建设用地节约集约利用综合评价，并结合温州现行的土地利用相关政策和措施，从低效用地、未建设存量用地和地下空间开发等角度分析了集约利用潜力；史国强[5]通过筛选影响建设用地集约利用的压力、状态、响应指标，建立了基于 PSR模型的城市建设用地集约利用评价指标体系，开展了彭州市 2009-2014 年建设用地集约利用评价研究；汪鹏[6]从人口承载、经济承载、生态承载等方面构建了指标体系，采用熵值法评价了西安及同类城市的建设用地集约利用水平，并提出西安市未来5年内的建设用地发展的建议和措施.

本文以县级城市为研究尺度，通过选取福建省6个经济较发达的县级市(邵武市、永安市、龙海市、晋江市、长乐市和福安市)作为研究区域，以建设用地为评价对象，开展不同区域建设用地集约利用现状评价和分析，旨在提升各区域建设用地集约利用水平，为建立科学合理的用地管理和决策体系提供实践依据及技术支撑.

1 区域概况

图1 研究区域地理位置

研究区域涉及邵武市、永安市、龙海市、晋江市、长乐市和福安市，这6个经济较发达的县级市分布于福建省的不同区域，各市具有不同的城市功能特征.其中，邵武市位于福建省西北部，土地总面积2 859.39 km2，建设用地规模91.68 km2，人均GDP为75 168元，是闽北“林海粮仓”，也是全省规划建设的闽西北绿色产业带的重要组成部分；永安市位于福建省中部偏西，土地总面积2 931.16 km2，建设用地规模121.98 km2，人均GDP为95 916元，是闽西北重要的工业城市和能源、建材工业基地；龙海市地处厦门湾南岸、九龙江出海口，土地总面积1 318.73 km2，建设用地规模240.07 km2，人均GDP为77 249元，是厦门漳州两市的重要连接地带，也是加快建设厦门港南岸新城的前沿阵地；晋江市地处“厦漳泉”金三角地区东北部，地理位置优越，土地总面积744.35 km2，建设用地规模362.01 km2，人均GDP为83 657元，是福建省东南沿海重要的经济腹地之一，经济基本竞争力常年位居全国前十；长乐市地处福建省东部沿海，土地总面积729.48 km2，建设用地规模170.99 km2，人均GDP为87 808元，是福建省会福州的门户、国内屈指可数的空海“两港”城市；福安市地处闽东中心，土地总面积1 809.75 km2，建设用地规模103.07 km2，人均GDP为66 072元，是闽东北最具活力的城市之一，也是闽浙赣内陆的重要疏港通道.各区域地理位置如图1所示.

2 数据与方法

2.1 数据来源

研究采用的基础数据包括人口、就业、经济发展、土地利用、土地供应等数据，主要来源于福建省统计年鉴及各市统计年鉴(2013-2017年)、土地利用年度变更调查成果(2013-2016年)、福建省国土资源厅土地市场动态监测与监管系统、国民经济和社会发展统计公报(2016年)等.

2.2 研究方法

2.2.1 指标体系构建

影响区域建设用地集约利用程度的因素较多，本文充分考虑福建省县级城市经济社会发展特征及数据资料的可获取性，从人地关系因素、经济耗地因素、用地管理因素三方面选取评价指标，构建区域建设用地集约利用评价指标体系(表1).其中，人地关系因素主要反映区域建设用地对人口和就业的承载能力，体现建设用地发挥的社会功能和价值；经济耗地因素主要反映区域建设用地对经济强度的承载能力和耗地水平，体现建设用地产生的经济效益；用地管理因素主要反映地方政府的土地利用管理水平，体现当地推进集约用地的管理成效.

2.2.2 指标数据获取

利用收集的基础数据资料，确定6个县级市区域建设用地集约利用评价各指标现状值.鉴于各指标要素性质、单位及量纲等存在差异，各指标现状值变异性较大，影响研究结果的准确性, 本文采用极差标准化法对各指标现状值进行标准化处理.具体公式如下：

Rij=(Xij-Ximin)/(Ximax-Ximin) 正向指标

(1)

Rij=(Ximax-Xij)/(Ximax-Ximin) 负向指标

(2)

其中，Rij为第j项指标标准化值；Xij为第j项指标现状值；Ximin为第j项指标现状值中的最小值；Ximax为第j项指标现状值中的最大值.

2.2.3 指标权重确定

目前已有的指标权重确定方法主要涉及层次分析法、特尔菲法等主观赋权法和离差最大化法、灰色关联度法等客观赋权法.为了避免人为因素的干扰，提高研究的客观性和准确性，本文采用均方差决策

表1 区域建设用地集约利用评价指标体系

法和熵权法确定各项指标权重值，取两种方法的平均值作为本研究的指标权重值.均方差决策法、熵权法分别是通过计算评价指标现状值的均方差、信息熵来反映评价指标的离散程度，指标的离散程度越大，该指标对综合评价的影响程度也越大.设有m项评价指标，n个评价区域.两种方法具体步骤为：

1)均方差决策法

2)熵权法

计算第j项评价指标的差异性系数：Gj=1-Hj, 差异性系数Gj表示指标的重要程度，Gj值越大，表示指标越重要.

2.2.4 综合评价模型

对评价指标进行标准化处理并确定权重之后，可得区域建设用地集约利用评价指标标准化值及权重值(表2).利用多因素综合评价方法测算各区域建设用地集约利用综合指数，测算模型为：

(3)

其中，Si为区域i的建设用地集约利用综合指数，Rij为第j项指标标准化值，Wj为第j项指标权重值.

表2 区域建设用地集约利用评价指标标准化值及权重值

经过以上评价测算，最后可得不同区域建设用地集约利用评价结果.

3 评价结果与分析

3.1 评价结果

各区域建设用地集约利用综合评价指数详见表3.由表3中数据可以看出各区域建设用地集约利用水平差异显著.其中，晋江市和长乐市位于福建东南沿海的泉州、福州两大都市区，建设用地集约利用水平较高，综合评价指数分别为0.6928和0.6752；其余4市建设用地集约水平相对较低，集约程度按从高到低依次为永安市、龙海市、福安市、邵武市，综合评价指数分别为0.5485、0.3732、0.3573和0.3527.

表3 各区域建设用地集约利用综合评价指数

3.2 不同区域评价因素指标特征差异分析

3.2.1 人地关系因素指标特征分析

图2显示出龙海市、晋江市、长乐市和福安市等沿海城市城乡建设用地人口密度总体高于内陆山区的邵武市和永安市.这是因为沿海城市建设用地承载人口的强度较大，住房、交通、基础设施等需求压力更大，对土地利用的集约要求更高[7].从图3中可以看出，龙海市、福安市的单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位城镇新增就业人数消耗新增城镇建设用地量均较大，一定程度上影响了区域建设用地集约利用水平.同时，各市人口与城乡建设用地增长弹性系数均小于1，说明2013-2016年间各区域城乡建设用地增长速度大于常住人口增长速度，土地资源利用与区域人口增长不相匹配.值得注意的是，邵武市该项指标值为0，原因在于邵武市2013-2016年间常住人口保持不变，但城乡建设用地仍处于扩张趋势，今后需转变当前土地资源粗放利用方式，不断改善区域城乡建设用地人口承载能力.

图2 各市城乡建设用地人口密度

图3 各市单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位城镇新增就业人数消耗新增城镇建设用地量、人口与城乡建设用地增长弹性系数

3.2.2 经济耗地因素指标特征分析

图4显示出邵武市单位建设用地投资强度最大，晋江市单位建设用地二三产业产出效益最好，空间分布上沿海城市单位建设用地二三产业产出效益相对好于内陆山区城市.由图4还可以看出，地区二三产业产值与建设用地增长弹性系数永安市最高，表明永安市在机械汽车、建材、纺织、化学等主导产业方面的优化升级对永安市经济发展的带动作用显著，同时建设用地规模增长控制有序，成效明显.其他各市系数均大于3，说明各区域二三产业产值增长速度快于建设用地扩张速度，建设用地消耗与自身经济发展的协调性较好，但个别区域仍有较大提升空间.

由图5可见，晋江市、永安市和长乐市的单位固定资产投资消耗新增建设用地量、单位二三产业产值增长消耗新增建设用地量等指标现状值较好；其余3市的相同指标总体处于劣势水平，经济发展对建设用地的消耗量相对较大，未来应注重新增建设用地的高效配置，逐步提升区域建设用地经济承载水平.

图4 各市单位建设用地固定资产投资、二三产业产值、地区二三产业产值与建设用地增长弹性系数

图5 各市单位二三产业产值耗地下降率、单位二三产业产值增长消耗新增建设用地量和单位固定资产投资消耗新增建设用地量

3.2.3 用地管理因素指标特征分析

图6 各市城市存量土地供应比率、城市批次土地供应比率

从城市存量土地供应比率来看(图6)，各区域在盘活存量用地、提高存量土地利用率等方面均不理想,邵武市此项工作管理绩效相对较差.未来各区域需加大闲置土地和低效用地的盘活力度，增加存量土地有效供给.从城市批次土地供应比率来看(图6)，长乐市和龙海市做的比较到位，其余各市仍有较大的提升空间，今后可结合本地区产业转型升级方向，在招商引资、产业发展规划、完善基础设施和公共服务设施等方面统筹考虑用地供应模式，优化布局和结构，提高用地审批效率，加快新增建设用地供应进度，促进建设用地集约利用.

4 结论、对策与研究展望

4.1 结论

1)地均固定资产投资水平是促进建设用地集约利用的重要驱动因子.根据区域各评价指标权重，单位建设用地固定资产投资(X5)和单位固定资产投资消耗新增建设用地量(X7)指标权重值最大，分别为0.1188、0.1006，表明现阶段区域地均固定资产投资强度和效率对建设用地集约度的影响较大.一般来说，地均固定资产投资水平越高，不仅能够拉动经济增长，加快产业结构优化升级，增强人口承载能力和就业吸引力，而且能够让稀缺的土地资源趋向更加高效合理的配置，进而提高整个区域建设用地集约利用水平.

2)地理区位优势在很大程度上影响区域建设用地集约利用水平.从评价区域的地理区位条件来看，建设用地集约利用水平较高的晋江市、长乐市分别位于沿海的福州、泉州两大都市区，这两大都市区是落实21世纪海上丝绸之路核心区、福厦泉国家自主创新示范区、福州新区等区域发展战略的重点地区，战略地位优势明显，加上本身地势平缓，交通条件便利，且与港澳台、日韩和东南亚等地区的经贸往来密切，区域经济发展态势良好.其中，晋江市经济综合实力远高于其他5市，产业发达特别是制鞋业和纺织服装业等规模以上工业产值量大，民营资本实力雄厚，吸引了大量本地农村剩余劳动力和外来人口从事非农生产，土地开发强度大，单位用地产出效益高，目前已形成了集产业、资本、技术为一体的土地集约化发展模式.而长乐市作为福州滨海副城区，受省会福州东扩和福州新区建设的影响，承接大量福州城区外溢的产业和人口，基础设施建设和产业投资量大增，土地开发建设产生的经济规模效益开始显现.虽然长乐市近几年用地需求旺盛，但2015-2016年度新增建设用地面积得到有效控制，土地集约利用程度趋于稳定，经济发展与用地集约之间处于良性循环状态.

3)用地管理水平亟待提高.本研究中各区域存量土地供应比率和批次土地供应比率两项指标现状值总体偏低，各区域用地管理水平较低，影响了建设用地集约利用程度.在当前经济下行压力和人口增长缓慢背景下，单纯依靠消耗大量土地资源换取一时经济发展的粗放用地方式已不可取，只有在严格控制建设用地增长速度的同时，更加注重存量用地的挖潜工作才是长久之策.未来各区域应在存量土地利用方面大力“开源”，在新增建设用地上努力“节流”，两者齐头并进，开创区域建设用地集约化利用新局面，保障建设用地与人口、经济协同可持续发展.

4.2 对策

1)强化规划管控作用，加强土地动态监管.从人地关系因素看，2013-2016年间邵武市、福安市、永安市和龙海市城乡建设用地扩张速度远大于人口增长速度，人地关系协调程度较低.这些区域在保障重点建设项目、重大基础设施及民生工程项目等用地指标的基础上，对高新技术、生态绿色产业等集约用地水平较高的项目用地可优先安排，同时需有效管控新城新区和各类开发区无序扩张，严守农村一户一宅、面积不超标政策，加强对用地过程的审批、供应、利用等环节动态监管，切实提高区域土地利用效率，不断优化城乡用地空间布局和结构.

2)转变经济发展方式，改善建设用地承载能力.从经济耗地因素看，部分区域经济发展耗地量相对较高，建设用地经济承载水平有待提升.如晋江市、长乐市应充分发挥自身经济和区位优势，加快推动产业结构转型升级，大力培育金融保险、酒店餐饮、商贸物流等现代服务业，逐步壮大产业、资本、技术、人才等的集聚规模效应，同时要适当提高新建工业项目用地准入门槛及相关控制指标，如投资强度、建设时限、建筑密度及容积率、产出效益等，对达不到指标要求的按规定核减用地规模，而对于扩建和改建的建设项目中提高建筑容积率的，可减免建筑面积增加部分的土地出让金，从而逐步改善区域建设用地集约状况，促进集约用地与经济发展相协调.

3)健全用地管理绩效考核，强化内涵挖潜工作.针对各区域城市存量土地供应比率低、批而未供和闲置土地等问题，今后应健全和完善集约用地量化考核机制，将用地管理绩效纳入地方政府年度考核指标，如批而未供和闲置土地数量较多的地区将被核减下一年度20%新增建设用地计划指标，各地应充分利用倒逼机制，加大对区域内闲置土地的认定和清理的处置力度，增加土地资源有效供给.如：福安市对城市建成区内的低层、低密度旧房屋大力开展改造工作；长乐市对分散的闲置土地和低效利用土地开展灵活的土地置换；龙海市对零散的农村宅基地以及“空心村”进行综合改造.这些政策和措施强化了用地内涵挖潜，可为提高区域用地管理水平提供相关借鉴和参考.

4.3 研究展望

本文从人地关系因素、经济耗地因素、用地管理因素三方面建立了建设用地集约利用评价指标体系，并综合运用均方根决策法、熵权法、多因素综合评价法等多种方法对福建省不同区域建设用地集约利用水平进行了评价，研究结果较为科学合理.诚然，整项研究也存在一些不足之处.一是评价指标体系有待完善和优化.本文评价指标主要涉及人口、经济、用地管理等社会经济效益指标，为保证评价更加全面，今后可适当增加反映建设用地生态效益的指标以及能够反映建设用地内部结构、布局合理程度的指标.同时，为避免指标之间的重叠冗余，提高评价的科学性和准确性，可采用相关系数法、主成分分析法等剔除冗余度较高的指标，优化评价指标体系.二是评价过程对区域当前的资源环境承载力现状考虑不足.建设用地集约利用评价结果旨在发现当前土地资源利用过程中存在的问题及原因，并找到区域建设用地集约利用的最佳水平，而非最高水平.因此，开展建设用地集约利用评价研究工作时，应考虑到区域所处的资源环境承载状况，这样才能使评价工作更加科学且符合实际.