代际公平视角下地方政府存量债务化解路径研究

摘 要 文章引入代际思维，在分析地方政府存量债务代际安排必要性和可行性的基础上，提出新建优化、存量打包、平台公司转型、结构化融资是化解地方政府存量债务的具体路径。

关键词 代际公平 地方政府 存量债务 结构化融资

中图分类号：F810.6 文献标识码：A

1代际公平的内涵

1988年学者T.R.Page正式提出代际公平的概念，指出代際公平问题就是当前决策的后果如何在后代人之间进行公平分配的问题。第一，从逻辑联系看，代际公平是可持续发展所追求的终极目标，要实现可持续发展不仅要保证共时性的代内公平，也需要维持历时性的代际公平;第二，从要求看，当代人的发展不能以损害后代人的发展能力为代价，同时后代人对于当代人做出的正向努力也应当做出补偿，也是要激励当代人更多地顾及后代人的权益。

2地方政府存量债务代际安排的必要性

近年来，随着城市化进程加快，地方政府债务增加，形成了体量较大的政府存量债务。截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元，其中，一般债务109939亿元，专项债务73923亿元;政府债券180711亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。从债务期限看，地方政府存量债务2015年到期3.1万亿元，占20%;2016年到期2.8万亿元，占18%;正是遵循这一逻辑，置换债券应运而生，因此，采取有效手段来保证地方存量债务实现合理的代际安排，是切实化解地方政府债务压力、实现经济社会可持续发展的必然选择。

3地方政府存量债务代际安排的可行性

在这里，我们以PPP模式为例，从其具有的公共性、体量性、期限长和整合性的特点出发，分析地方政府存量债务代际安排的可行性。

3.1公共性

从发达国家PPP发展的经验看，PPP模式聚焦在公用事业领域的公共性特征非常明显。在中国，近几年PPP项目数量和投资额持续增长，截至2018年末，全国PPP项目覆盖19个一级行业领域，管理库内各行业累计PPP项目数排在前三位的分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占管理库项目总数的63%;基本公共服务领域，涵盖文化、体育、医疗、养老、教育等，项目数和投资额占比均超过10%。

3.2体量性

根据统计，早在1984年到1994年间，全世界范围内估计有1121项基础设施采用民营化方式融资，平均每年筹资总额600亿美元，总筹资金额超过6600亿美元。随着PPP模式在国内的广泛应用，PPP项目数量和投资额持续增长，截至2018年末，管理库项目累计8654个，从世界各国推进城镇化的经验来看，城镇扩张阶段伴随着明显的债务凸显期，但进入成熟时期，地方政府融资需求会相应地有所下降，所以，在扩张期采取有效的举措破解融资难题势在必行。

3.3期限长

发改委等6部门发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定：“基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年。使用周期和经营期限长，意味着后代人对于这些项目是直接受益的，这就为地方政府存量债务代际安排提供了可能性。

3.4整合性

2016年以来，以PPP为载体，诸如PPP产业投资基金、政府引导基金、资产证券化等一批新型结构化融资产品蓬勃发展，成为破解融资难题的有效途径。如PPP资产证券化方面，2017年2月，国内首单PPP资产证券化项目“太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划”成功发行，发行总规模达到8.4亿元。而伴随资产证券化业务快速发展，其融资优势越来越突出，推进效率非常高，已发行的项目中不少发行规模都超过了10亿元。显然，通过整合各类金融资产，能够有效拓宽融资渠道，减轻地方政府债务压力。

4化解地方政府存量债务的具体路径

4.1坚持新建优化，稳妥推进PPP模式

一是按照项目特点，合理选择BOT、BOO、BOOT等具体运行方式;二是营造良好的法律制度环境，良好的法律制度环境是保证项目持续健康运行、实现合理代际安排的根本保障。

4.2力推存量打包，积极盘活存量资产

一是采取增量与存量打包的方式，从社会资本方换回一部分现金缓解资金压力;二是拿出一部分存量资产，采取TOT或ROT方式，将经营管理权交由基金等投资人，从基金换回等量现金用于债务偿还或新建项目;三是做一些使用者付费或可行性缺口补助PPP项目，然后在运营期做发债、IPO、ABS等，从资本市场再融资。

4.3大力支持平台公司转型发展

一是要进一步研究制定相关政策措施，引导支持融资平台市场化运作，加快建立自主融资、自主经营、自主偿债、自负盈亏的市场化运作模式;二是引导平台公司盘活资金资产，可以通过发起设立产业投资基金，以基金的形式筹集资金，实现表外化融资;三是支持平台公司拓宽经营领域，继续提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务的同时，结合城市发展需要，积极拓展市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务。

4.4加快建立结构化融资体系

一是推行资产证券化，对PPP项目进行资产证券化，不仅可以盘活存量PPP资产吸引更多社会资本参与到政企合作中，更可以借助其风险隔离功能提升项目稳定运营能力。二是探索运用产业基金，发挥综合效益。可以设立新兴或重点产业引导基金，以财政资金为杠杆，对于新建类项目，政府可以发起母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本参与建设。

作者简介：冯秀萍（1987—）女，福建三明人，福建师范大学经济学硕士研究生，中共常德市委党校讲师，研究方向：区域经济、地方财政。

参考文献

[1] 林华.PPP与资产证券化[M].中信出版社，2016.

[2] 吕汉阳.PPP模式：全流程指导与案例分析[M].中国法制出版社，2016.