应急管理体系和能力现代化的关键命题

苏国锋

【关键词】应急管理  治理  现代化

【中图分类号】C916    【文献标识码】A

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。2019年11月29日，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好“防”和“救”的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。当前我国应急管理已初步建立网格化的运转体系，在这一体系中，如何针对“防”和“救”的需求，将各级应急管理部门的综合优势与各相关部门的专业优势进行有效结合，形成“防”“救”合力，是推进应急管理体系和能力现代化的关键命题。

构建“大应急”的治理格局，应形成“防”和“救”的整体合力

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，治国理政的任务更加艰巨，对应急管理的“防”和“救”提出了更高的需求。以深化党和国家机构改革为契机，立足当前新形势、新要求，我国于2018年组建应急管理部，开启了中国特色应急管理体制新时代。构筑“大应急”的格局，实质上是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，在国家总体安全观和大部制改革理念的推动下，在历次大灾实践经验基础上，应对应急体制机制碎片化的一项重要举措。但同时应该明确，当前大应急的整合不能仅止于“物理整合”，将分散于各相关机构的应急职责相加，将应急资源、应急队伍、应急信息等统一于一个新的架构内只是一个起点，更为关键的是，应急管理部门内部以及应急管理部门与其他专业部门之间、与社会多元主体之间在应对不同类型灾害与突发事件上的功能整合与责任协同，即形成“防”和“救”的整体合力。

“大应急”的治理格局，并不意味着应急管理部门要对所有灾害应对工作大包大揽，也不能成为各职能部门“甩包袱”的理由。我国仍然处于经济、社会、文化全面转型之中，各类突发事件的不确定性、复杂性、高变异性和紧迫性不断攀升，不同灾害事故之间相互关联、相互影响、相互转化，导致次生、衍生灾害增多且呈现耦合、叠加态势。在此种情境下，没有哪个单一部门可以单独应对灾害事故“防”和“救”的全部工作，一种灾害事故一个部门全包了只是一种理想主义的状态，“多部门协作”依然是主要应对模式。

深化专业领域风险防范，应理清综合监管部门与行业监管部门 “防”和“救”的责任关系

面对公共生活中不同专业领域的风险事故和突发性事件，国家层面的理念回应和制度供给是治理体系和治理能力现代化的重要体现。在这个过程中，理清综合监管部门与行业监管部门“防”和“救”的责任關系，做到责任落实无空档、监督管理无盲区，是厘定工作思路的出发点。这一点无论是从政策约束层面，还是从专业领域风险防范的特殊性层面都有一定的必要性。

从政策约束层面来看，“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的“三个必须”的要求被明确规定在《安全生产“十三五”规划》《关于推进城市安全发展的意见》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等政策文件中，这就意味着应急管理部门与专业职能部门都负有风险防范的安全责任，不能因为成立应急管理部门而削弱各相关职能部门的防灾、减灾和救灾工作。就“防”而言，“防”是各部门的共同责，灾害事故的很多“防”“抗”基础性工作都由各相关部门负责，这些部门在其行业领域内负责相关灾种的预防工作。应急管理部门在预防方面的工作主要体现在“统”和“综合”上，包括生产安全的综合监管、生产安全事故和自然灾害的综合风险评估、综合监测预警等综合防范治理，以及把好应急救援这一政府保障公共安全的最后一道防线。综合风险评估和综合监测预警等工作离不开各有关部门的专项风险分析和预测预警。就“救”来说，“救”的工作虽然以应急管理部门为主，但也需要涉灾部门在灾害事故初期灭早灭小，以最小代价防止事态扩大。应急管理部门要提出综合防灾抗灾救灾规划，拟定、分解工作目标，将工作分解到各个部门，使各职能部门知责明责、履职尽责。

从不同专业领域风险防范的特殊性来看，灾害事故预防和应急管理工作与其他社会管理和治理事务相比，具有一定特殊性。不同专业领域都有其内在科学规律和致灾机理，在预防与应急准备、危险辨识和风险评估、监测监控与预测预警、应急指挥与救援处置等环节存在一定差异。以安全生产领域和自然灾害领域为例，安全生产领域的“防”，最为核心的要素在“人”，人的观念、态度、行为对“防”的效果有决定性的影响。故而安全领域的“防”具有主观性、动态性和全过程的特征。而自然灾害领域的“防”则不同，地震、台风、海啸等自然灾害的发生具有客观性、不可控性和季节性等特征，因此自然灾害的防更多地要靠“物防”“技防”。从“救”这个角度来说，危险化学品爆炸的救援工作与台风的救援工作在救援物资、救援人员的专业性、救援重点、信息共享类别等方面也存在区别。正因为如此，在不同专业领域的“防”“救”工作中，应急管理部门需要与自然资源、水利、气象、民政、公安、农业等部门合作，用好专业部门和专业力量，弥补应急管理工作中“防”与“救”在专业力量和专业知识上的不足。

关注综合风险防范，应更好发挥应急管理部门的桥梁作用

按照中央深化党和国家机构改革方案的要求，应急管理部门与相关部门的职责边界基本上是清晰的。公共安全体系强调对事故和灾害的全过程治理，从原来分部门、分灾种应急管理到综合应急管理，需要进一步磨合常态和非常态应急管理工作机制，以使应急管理部门与相关部门“统”与“分”、“防”与“救”的协同更加明确和顺畅。

应急管理的建设是一个复杂的、开放的、庞大的系统工程，综合应急管理体系的建构离不开多主体参与，多主体参与的核心是多主体协同。在多主体协同网络中，有两个关键的问题尤为重要，其一是确立多元主体彼此间依赖关系。即参加协同过程的各主体之间的关系是彼此依赖的，为达成共同目标，主体之间必须交换权力、信息、技术等资源。其二是良性主体间关系格局的塑造。多元化主体在复杂的活动中高度协同，实现治理的自组织秩序。无论是依赖关系的建构还是自组织秩序的形成，核心网络节点都起到非常重要的链接作用。应急管理部门组建之后，我国应急管理体系在体制上主要表现为应急管理部门牵头的多主体协同网络，因此应急管理部门实质上承担了核心网络节点的桥梁作用。

在综合风险防范和应对中，为更好地发挥应急管理部门的桥梁作用，应急管理部门除了对分散的应急资源和力量加以统筹，还需要进一步深化体制机制改革，理清应急管理逻辑，完善应急管理流程，使应急管理部门与其他各专业部门之间、政府与社会力量之间产生“化学反应”，有机融合各方力量，协同参与风险的“防”与“救”，进而提升应急管理部门应对综合风险的能力。同时针对区域共同面临的综合安全风险，还应加强专业领域的跨区域“防”“救”合作，努力构建适应区域协同发展和公共安全形势需要的跨区域应急管理合作格局。

提高政府灾害应对能力和水平，应以支持政府综合决策为目标，注重防灾救灾的结果导向

应急管理是公共安全的坚固防线，应急管理的最高境界是无急可应、有急能应。新时代国家治理面临的挑战和风险十分突出，“解决重大矛盾”和“抵御重大风险”的压力前所未有。以结果为导向，以支持政府综合应急决策这一目标为核心，以最终效果作为衡量和评价防灾救灾工作和履责情况好坏的准绳，可以为应急管理部门、专业管理部门提供一个优化的协作决策环境，有助于降低防灾救灾工作的投入成本，提高政府的灾害应对能力和水平。建立以结果为导向的防灾救灾机制，需要从理念、管理和技术三个层面进行综合施策。

在理念层面，要确立应急管理“防”与“救”的共同体思维。应急管理涉及多个部门、多个主体，这些部门或主体应当树立协同思维和协同意识，让“共同体”思维为城市应急管理做乘法，让共“防”共“救”协同走好应急管理这“一盘棋”。

在管理层面，应急管理“防”与“救”在体制上创新的关键是，发展和完善以应急管理部门牵头组织的多主体协同网络，降低多主体协同的难度。首先，要进一步优化应急管理部门内部的整合。现有应急管理部合并了九个部委和四个国家级抗震救灾指挥部的防灾减灾和应急管理职能，这些部门和职能的整合不仅要注重人员、物资和信息的整合，更要强化组织文化、价值观念、思维模式的整合，后者在防救协同中往往更为关键。其次，要完善应急管理部门与其他部门在防救协同上的责任链条。无论是应对自然灾害、事故灾害还是重大疫情，应急管理部至少需要与水利、气象、地震、民政、公安、衛生等专业部门，以及电力、电信、石油等关键基础设施的国有企业合作，因此，理清不同主体在不同灾害类型上的防救责任，并将责任分担以明确条文进行规范很有必要。当然，需要注意的是，做到应急管理部门与专业部门、社会主体在职责上完全没有重叠交叉是不可能的，有交叉重叠才会无死角、无遗漏。再次，要建立不同部门“防”与“救”的会商机制。在“防”上，通过建立日常会商机制，可以加快部门间的磨合，在会商中发现问题，增强互信和协同。在“救”上，更要建立多部门联合会商机制，日常的部门间协同会商将保证战时会商研判能立即进入顺畅状态，汇聚各方面专业力量，提高救援能力和效率，保障救援处置行动一致、力量聚集。最后，要确立结果导向的追责机制。惩罚是安全的敌人，对失责行为的责任追究是确保防救责任落实的有力保障。但是惩罚不是最终目的，惩罚是为了更好地履责，明确的责任追究机制可以形成一种正向的激励机制，引导各部门、各主体积极参与防救工作。

在技术层面，好的体制机制要落地，既需要理念创新、管理创新，更需要技术创新。大数据、物联网、5G、人工智能、区块链、云计算等新技术与安全科技相结合，为应急管理的“防”与“救”提供了更好的技术支撑。应用新技术可以更精准地预测和识别安全隐患和安全风险，有效助力政府、企业、社会的安全防控和治理能力的提升。例如，可以将公共安全技术与物联网、大数据、人工智能等信息技术有机结合，开展城市安全风险分析与情景模拟、突发事件监测预警，构建全方位、立体化的城市公共安全网，打造“智慧安全城市”，有效防范各类风险发生。同时，技术创新在提升救援能力和救援效果上也发挥着举足轻重的作用，风险事故发生后，可以通过“应急一张图”、应急指挥信息系统等先进信息技术平台，实现复杂情景下的搜救与救援、应急指挥决策辅助，有效提升救援的时效性和效果。

改革是个试错的过程，也是个不断调整和完善的过程。应急管理体系和能力现代化的建设与完善不是一朝一夕可成的，需要经过长期的实践和检验。美国是发达国家中应急管理体系建设最为健全的国家之一，但其发展过程也并非一帆风顺，而是在威胁与挑战中不断成熟的，每当遭遇一次大的灾难都会进行经验总结，管理体制机制和法制也会随之作相应调整。在改革和发展的过程中，我国应急管理部门也面临许多管理工作的管辖权与相关部门的职责界定之争，需要我们处理好“统”与“分”的关系，做好“防”与“救”的协同，在不断调整中完成应急管理机制的优化整合和职能的完善。

（作者为清华大学公共安全研究院首席研究员，教育部公共安全与应急管理工程研究中心主任）

责编/张忠华    美编/杨玲玲