时隔20年，中央为何再次布局西部大开发

【关键词】新时代  西部大开发  新格局  高质量发展    【中图分类号】D60    【文献标识码】A

为加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展，5月17日，新华社受权发布的《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》）中明确提出，强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。那么，新格局的“新”体现在哪里？西部未来的发展方向是怎样的？此时出台关于西部大开发的意见有何深意？这是我们需要深入思考的问题。

部署新时代西部大开发新格局的内在深意

20世纪80年代，邓小平同志提出了“要顾全两个大局”的地区发展战略构想，这是西部大开发的理论依据①。1999年6月17日，江泽民同志在西北五省区国有企业改革发展座谈会上强调，要“抓住世纪之交历史机遇，加快西部地区开发步伐”。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。2006年12月8日，国务院常务会议审议并原则通过《西部大开发“十一五”规划》，这一时期的西部大开发主要目的是为了缩小东西部经济差距。

党的十八大以来，从全面建成小康社会、实现现代化和新开放战略角度定位西部经济发展，2017年1月，国家发展改革委印发《西部大开发“十三五”规划》，总的目标是到2020年如期实现全面建成小康社会，西部地区综合经济实力、人民生活水平和质量、生态环境状况再上新的台阶。习近平总书记在党的十九大报告中强调要强化举措推进西部大开发形成新格局。2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，会议指出，推进西部大开发形成新格局，要围绕抓重点、补短板、强弱项，更加注重抓好大保护，从中华民族长远利益考虑，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，从推动高质量发展、加大西部开放力度、加大美丽西部建设力度、深化重点领域改革、坚持以人民为中心、加强政策支持和组织保障6大方面提出了形成新时代西部大开发新格局有针对性的36条举措，被称为新时代西部大开发的新36条。

形成新时代西部大开发新格局的主要的目是打造西部大开发的升级版。从西部经济发展来讲，主要是打造西部经济发展的4.0版。从新中国成立70多年的历史来看，新中国成立伊始到改革开放之前为1.0版，主要是通过工业化奠定西部地区的工业化基础。1978年开始到1999年西部大开发之前是2.0版，核心主要是改革开放。1999年到党的十八大之前为西部大开发的3.0版，主要是推动西部大开发的进行。党的十八大以来推进的是新时代西部经济发展的4.0版。就西部大开发而言，从1999年开始前20年是西部大开发的1.0版，1.0版的主要目标在于缩小东西部差距、加强西部地区生态环境建设，改善基础设施落后的状况。现在我们所要提出的形成西部大开发新格局就是打造西部大开发的2.0版，2.0版主要从西部地区高质量发展和现代化发展的角度绘就了新时代西部图景。

西部大开发新格局，“新”在哪里

《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出了强化举措推进西部大开发形成新格局的历史任务，部署了新时代西部大开发六大新格局，新格局的“新”体现在以下六个方面。

第一，以新发展理念为新的引领。加快形成西部大开发新格局，必须突出新发展理念，《指导意见》将新发展理念贯穿形成西部大开发新格局的全过程，将“贯彻新发展理念”摆在首要位置，使“创新”成为新时代西部大开发新格局的第一动力：把握创新发展主动权，打造西部创新高地，推动西部地区健全产学研一体化创新体制。让“协调”成为新时代西部大开发新格局的内在要求：着力拓展区际互动合作，推动西部地区积极对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略。让“绿色”成为新时代西部大开发新格局的底色：加大美丽西部建设力度，筑牢国家生态安全屏障。让“开放”成为新时代推进西部大开发新格局的必由之路，加大西部开放力度。让“共享”成为新时代西部大开发新格局的根本目的，坚持以人民为中心，提升医疗服务能力和水平，完善多层次广覆蓋的社会保障体系。

第二， 以高质量发展为新的目标。《指导意见》提出形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，把推动高质量发展作为新时代形成西部大开发新格局的目标。为此，《指导意见》提出了7项具体措施：一是打好三大攻坚战。把打好三大攻坚战特别是精准脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会的关键任务。结合西部地区发展实际打好污染防治标志性重大战役，精准研判可能出现的主要风险点。二是不断提升创新发展能力。以创新能力建设为核心，加快在西部具备条件的地区创建国家自主创新示范区、科技成果转移转化示范区等创新载体。三是推动形成现代化产业体系。在培育新动能和传统动能改造升级上迈出更大步伐，促进信息技术在传统产业广泛应用并与之深度融合，构建富有竞争力的现代化产业体系。四是优化能源供需结构。优化煤炭生产与消费结构，推动煤炭清洁生产与智能高效开采。加快煤层气等勘探开发利用。加强可再生能源开发利用。五是大力促进城乡融合发展。深入实施乡村振兴战略，做好新时代“三农”工作。培养新型农民，优化西部地区农业从业者结构。提升并发挥国家和区域中心城市功能作用。六是强化基础设施规划建设。七是切实维护国家安全和社会稳定。统筹发展与安全两件大事，更好发挥西部地区国家安全屏障作用。

第三，以加大西部开放力度为新的引擎。《指导意见》强调以共建“一带一路”为引领，加大西部开放力度，夯实中国内陆腹地开发开放的基石，培育中国向西向南的开放前沿，把握“一带一路”新机遇，打造西部发展新引擎。《指导意见》围绕开放新格局提出了六条具体举措：一是积极参与和融入“一带一路”建设。二是强化开放大通道建设。三是构建内陆多层次开放平台。四是加快沿边地区开放发展。五是发展高水平开放型经济。推动西部地区对外开放由商品和要素流动型逐步向规则制度型转变。支持建设一批优势明显的外贸转型升级基地，建立东中西部开放平台对接机制。六是拓展区际互动合作。积极对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略。支持青海、甘肃等加快建设长江上游生态屏障，探索协同推进生态优先、绿色发展新路径。

第四，以加大美丽西部建设力度为新的主题。《指导意见》中20次提及“生态”，将美丽西部、修复和治理生态上升至筑牢“国家生态屏障”层面。以大保护为主题，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调发展。《指导意见》围绕加大美丽西部建设力度，提出了三项具体举措：一是深入实施重点生态工程。坚定贯彻绿水青山就是金山银山理念，坚持在开发中保护、在保护中开发，按照全国主体功能区建设要求，保障好长江、黄河上游生态安全。二是稳步开展重点区域综合治理。大力推进青海三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、岩溶地区石漠化综合治理、京津风沙源治理等。开展西部地区土壤污染状况详查，积极推进受污染耕地分类管理和安全利用，有序推进治理与修复。三是加快推进西部地区绿色发展。落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务，推动西部地区绿色产业加快发展。实施国家节水行动，全面推动重点领域节能减排。大力发展循环经济，推进资源循环利用基地建设和园区循环化改造，加强跨境生态环境保护合作。

第五，以深化重点领域改革为新的突破口。西部地区的经济发展长期以来受制于落后的经济体制，新时代西部新格局的形成最重要的就是要通过改革完善制度环境，以完善社会主义市场经济体制为突破口，充分发挥市场机制的作用，提高要素资源配置效率。《指导意见》围绕深化重点领域改革提出了四项改革措施：一是深化要素市场化配置改革。探索集体荒漠土地市场化路径，深化资源性产品等要素价格形成机制改革，建立健全定价成本信息公开制度。建立健全天然气弹性价格机制和上下游价格传导机制。建立健全市场化、多元化生态保护补偿机制，进一步完善生态保护补偿市场体系。构建统一的自然资源资产交易平台，健全自然资源资产收益分配制度。二是积极推进科技体制改革。开展探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作。加快科技人员薪酬制度改革，扩大高校和科研院所工资分配自主权，健全绩效工资分配机制。三是持续推进信用体系建设。建立健全地方信用法规体系。加强政务诚信建设，建立健全政府失信责任追究制度。完善省市县信用信息共享平台。四是努力营造良好营商环境。深化“放管服”改革，加快建设服务型政府。落实全国统一的市场准入负面清单制度。强化竞争政策的基础性地位，进一步落实公平竞争审查制度，形成优化营商环境长效机制。

第六，以坚持以人民为中心为新的目的。坚持以人民为中心，把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置，《指导意见》把坚持以人民为中心作为形成西部大开发新格局的终极目的。这包括两层含义：一是开发是为了造福人民。二是形成西部大开发新格局要依靠广大人民。《指导意见》围绕以人民为中心形成西部大开发新格局的终极目的，提出了八项具体举措：一是着力强化公共就业创业服务。完善城乡劳动者终身职业技能培训政策和组织实施体系。加大对高校毕业生在西部地区就业的扶持力度。积极引导农村劳动力转移就业和农民工返乡创业就业。二是支持教育高质量发展。加快改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，发展现代职业教育，支持西部地区高校“双一流”建设，着力加强适应西部地区发展需求的学科建设。三是提升医疗服务能力和水平。改善医疗基础设施和装备条件，提高医护人员专业技术水平。支持在西部地区建立若干区域医疗中心。四是完善多层次广覆盖的社会保障体系。加快推进养老保险省级统筹，推进落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，建设统一的社会保险公共服务平台。五是健全养老服务体系。加快构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。扩大西部地区养老服务有效供给，探索建立长期照护保障体系。六是强化公共文化体育服务。完善公共文化服务设施网络，强化数字技术运用，推动文化惠民工程整合创新、提挡升级。七是改善住房保障条件。完善分类分级补助标准，加大对农村危房改造补助资金倾斜支持力度。鼓励通过闲置农房置换或长期租赁等方式，解决农村特困群体基本住房安全问题。八是增强防灾减灾与应急管理能力。推进西部地区城乡基层防灾减灾救灾能力建设，结合西部地区实际，推进实施灾害风险防控、监测预警、应急抢险救援、信息服务保障、救灾物资储备以及防灾减灾救灾科技支撑、宣传教育等能力建设工程。

西部大开发新格局背景下未来西部经济发展的方向

打造西部大開发升级版，形成新时代西部大开发新格局，对内要培育新动能，构建西部地区现代化的经济体系。对外要实施高水平的开放，推动西部地区开放开发向更大范围、更高水平、更深层次、更多领域发展。按照《指导意见》精神，新时代形成西部大开发新格局背景下，西部地区未来发展的方向在于：

其一，加快形成西部现代化产业体系的新格局。首先是要通过构建现代化产业体系形成西部地区产业经济结构转型的新格局②。一是发展特色农牧业。加大对西部地区粮棉油、畜产品生产能力建设及农业机械、农业科技的推广，实施农业综合开发、农田水利和农业示范基地等支农、惠农工程，改善农业设施装备条件，提高农业综合生产能力。二是发展新型工业。加快对西安、兰州、重庆、昆明等老工业基地的改造，通过结构调整、技术创新、产业集聚和兼并重组，大力振兴装备制造业，提升制造业能力，依托丰富的自然资源，发展现代能源产业，推进工业化进程。三是发展现代服务业。围绕建设西部物流中心、商贸中心、金融中心等，加快发展物流仓储业、电子商务、金融保险、旅游业、文化创意产业、专业知识咨询、教育培训等现代服务业，不断提高服务业的比重和水平，更好地满足社会生产和人民生活需要。四是培育战略性新兴产业。积极支持新能源、节能环保、新材料、生物产业等领域的技术研发和创新活动，培育具有区域特色的战略性新兴产业，提高产业整体创新能力和发展层次。

其二，加快形成新时代西部城市化发展新格局。形成西部大开发新格局要加强城市之间的联系和互动，以发挥城市的辐射和扩散效应。一是加强重点城市新区的建设，优化城市布局，拓展发展空间。在关中、川南、渝西、黔中、滇中、宁夏沿黄、北部湾等有条件的地区，培育壮大一批城市群。二是培育中小城市和特色鲜明的小城镇。积极发展和壮大中小城市，大力发展一批基础条件好、发展潜力大、吸纳人口能力强的中心镇，适当扩大人口规模和容量，因地制宜推动小城镇整合，形成层次分明、结构合理、互动并进的城镇化发展格局。三是统筹城乡发展。坚持以工带农、以城带乡的方针，促進公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会融合发展。

其三，加快形成新时代西部基础设施建设的新格局。形成新时代西部大开发新格局首要在于完善基础设施建设，以保证资源的流动和信息的畅通。一是有效利用各地区现有的运输资源，协调区域间的交通运输体系建设和运营，建立人、货物、资源的畅通、安全的运输体系。二是推进江河治理、灌区续建配套与节水改造、病险水库水闸除险加固、农村饮水安全等工程建设，建立山洪灾害监测预警系统，最大限度降低自然灾害给生产生活造成的损失。三是做好西气东输、西电东送等工程的扩容改造工作，提高资源的运送效率和供给能力。

其四，加快形成新时代西部地区公众福利水平的新格局。形成新时代西部大开发新格局要把以人民为中心作为起点和归宿，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。一是优先发展教育。积极发展学前教育，完善农村义务教育经费保障机制。推进西部地区高水平大学和重点学科建设;支持少数民族地区实施双语教育。二是提高医疗卫生水平。完善城乡卫生服务网络，加强基层医疗卫生、儿童医疗服务体系建设;进一步完善农村急救、食品安全、重大疾病防治等公共卫生服务网络;推进重大传染病、慢性病、地方病防控防治工作。三是推进就业服务。推进大中专毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业和退伍军人就业安置工作;稳步推进通过职业教育实现就业脱贫试点和西部地区农民创业促进工程试点工作;建立健全政府投资和重大项目建设带动就业机制。四是完善社会保障体系。加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，整合城乡居民养老保险制度，完善城乡最低生活保障等社会救助制度;加快社会养老服务体系等建设。

其五，加快形成西部地区优势资源开发利用的新格局。形成新时代西部大开发新格局要走可持续发展道路，促进西部地区资源的开发利用是打造西部大开发升级版，形成西部大开发新格局的重要方面。一是继续实施天然林资源保护、水土流失、京津风沙源与石漠化综合治理、湿地保护等重点生态工程，巩固退耕还林成果，提高对农牧民草原生态保护的补助。二是继续实施重点流域污染治理、重金属污染综合防治、重点区域大气污染防治、良好湖泊生态环境保护等环保工程。三是做好重要矿区勘查和著名风景区开发的专项规划编制，将资源优势转化为经济优势。

其六，加快形成西部地区对外开放的新格局。打造西部大开发升级版要将西部开发与向西开放结合起来，促进西部地区实施高水平的开放。一是完善区域合作的法律法规体系，搭建区域间政府合作的机制和平台，协调政策差异，在各自充分发挥比较优势的情况下，实现互利共赢、耦合发展。二是打破行政垄断和地区封锁，构建区域内统一的产品市场、金融市场、劳动力市场、技术市场，逐步实现区域内物质资源、人力资源、资金、技术、信息等各类生产要素的自由流动和资源的高效配置。三是促进企业开展跨境贸易和投资的人民币结算业务，探索开展个人跨境人民币业务试点。四是推动重点口岸、沿边城市加快开发开放，积极建设一批富有活力的沿边重点开发开放试验区。

（作者为西北大学研究生院院长、教授，中国西部经济发展研究院院长）

【注：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“丝绸之路经济带建设背景下西部沿线省区与城市的经济发展绩效评价” （项目编号：18VXK002）阶段性成果】

【注释】

①任保平：《新时代西部大开发新格局》，《西部大开发》，2020年第1期。

②任保平、茹少峰等：《中国西部发展报告2020》，北京：社会科学文献出版社，2020年。

责编/常妍    美编/王梦雅