关于县域空间“多规合一”的协调路径研究

【摘要】自2012年以来，随着新型城镇化进程升级到国家战略层面，城乡一体化和城乡规划建设水平的提高已成为新型城镇化战略的重要组成部分。为了更好地实施国家新型城镇化规划战略，2014年底，国家发改委，国土资源部，环境保护部，住房和城乡建设部提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。这项工作将为提高城乡一体化规划和发展水平奠定坚实的基础。基于这一背景，本文提出了编制综合规划，代替所有规划与编制上位规划，统筹各类规划等两条县域空间“多规合一”的协调路径。

【关键词】“多规合一”;县域;空间综合规划

“多规”之间的差异和冲突是显而易见的，但“多规”能否消除差异和冲突，如何协调“多规”冲突仍有待探讨。本章试图通过比较中央文献、地方实践和国内学者对“多规合一”的理解，揭示“多规合一”的协调路径。本文从完善空间规划体系的思想出发，探讨了“多规合一”协调路径的可行性。

1、编制综合规划，代替所有规划

通过对国外的空间规划系统的研究，我国目前的“多规”并行系统已经成为一个单一的系统，即只有一个空间规划指导整个地区的空间发展战略。

1.1在规划体系中的地位

根据“制定全面计划而不是所有计划”的思想，有必要制定一个完整的全面计划，包括“多规”的所有内容。本文将综合规划暂时称为“空间综合规划”。“空间综合规划”作为区域内唯一的空间规划，需要解决与空间发展有关的所有问题，这是区域空间发展的唯一基础。原则上可以完全消除现有规划之间的差异和冲突。“空间综合规划”的建立将颠覆我国空间规划体系的重构，而不是对现有体系的完善。

1.2行政体系

建立“空间综合规划”是从行政系统中彻底解决“多重规划”的差异和冲突的一种方法，需要实施大规模的系统。部级体制改革的一个重要目的是改变政府管理业务的“碎片化”，根据管理业务的内部逻辑重新划分管辖范围。中国一些城市已经对其空间规划当局进行了大规模的改革。深圳、上海等地设立了“国土资源规划分局”，佛山市顺德区设立了“发展规划统计局”。在此基础上，将发改、住建、国土环保等部门的规划职能合并为统一部门——市（县）空间规划局。此外，原负责经济发展、城乡建设、土地管理、环境保护等职能的部门将设立办公室承担相应职能。设立“市（县）空间规划局”，将在宏观层面收集规划权，解决规划协调问题，充分发挥“空间综合规划”的公共政策属性。

1.3运作体系

“空间综合规划”的运行应整合“多规”运行体系的优势。“空间综合规划”由市（县）空间规划局组织制定，并经本级人大常委会审议。审议通过后，由上级人民政府审批备案。这种“编制、审议、审查、核准和备案”的权力规定可以确保“空间综合规划”的审查和核准权更高，并符合其法律地位。一方面，“综合空间计划”的实施需要通过制定年度计划和短期（五年）计划来明确“综合空间计划”的实施顺序。另一方面，对于建设项目，“市（县）空间规划局”仍需出具“一书两证”。“空间综合规划”的监督权属于上级人民政府。市（县）空间规划局需要每两年对“空间综合规划”的实施情况进行评估，并向上级人民政府报告。《空间综合规划》的修改由市（县）空间规划局结合上级人民政府评估报告的实施情况进行。上级人民政府应当论证方案是否需要修改，论证通过后，“市（县）空间规划局”可以修改“空间综合规划”，修改结果由上级人民政府批准编制。

1.4规划内容

要从数据采集、操作平台和成果表达等方面改革《空间综合规划》的编制。在数据收集方面，人口数据应按照现行的“六通”原则进行统计。居住登记，其社会经济数据应以基准年统计年鉴为准，其土地利用数据应以基准年国土部门土地利用变化数据库为准，并对数据库进行校验和修正。结合卫星电影和实地调查，操作平台采用ARCGLS等地理信息系统。成果的表述至少应包括文字、地图、规格和地理信息数据库。就编制内容而言，“空间综合规划”作为一项综合规划，必须涵盖现有涉及空间规划的“多规”的所有内容。“空间综合规划”的内容非常丰富，不同地区的实际发展差异很大，难以统一规划内容。根据住房和城乡建设部2015年11月发布的市县“多规合一”成果规范要求的涵，提出“空间综合规划”的主要内容包括发展战略、自然生态格局保护、历史文化遗产保护、城乡空间布局、空间控制规划、集中建设区土地规划、集中建设区支撑体系规划、规划实施指南及相关支撑平台机制。

2、编制上位规划，统筹各类规划

根据国内等地的实际经验，将“多规合一”作为市（县）空间规划体系的顶层设计。也就是说，在不改变现有空间规划体系的前提下，应着眼于总体发展目标和空间格局，增加优于“多规”的“高级规划”，并协调其他方案。

2.1在规划体系中的地位

根据“编制上级计划和协调各种计划”的构想，“多规合一”是一个计划，即“多规合一规划”。如果将“多规合一”作为一项新规划，不仅难以解决“多规”冲突，而且还会导致更复杂的空间规划系统和更多的规划冲突。因此，“多规合一”与各種规划之间的关系不应是横向和平行的，而应是纵向的“上规划”和“下规划”。“多规合一”是承接国家和省规划，规划各市（县）规划，确定市（县）发展目标和空间格局。授权范围内并以“多规合一”为基础的其他规划，改善了发展目标和空间格局，消除了“多规”冲突。

2.2行政体系

“多规合一”作为“多规”的高层规划，必须具有一定的法律地位，否则就难以协调各种规划。“多规合一规划”的准备工作是增加一个总体计划。现有计划仍由现经营部负责，无需对现有经营部设置进行改革。管理主题“多规合一规划”有两种选择。一是将“多规合一规划”的编制和管理移交给现有部门，由其负责“多规合一规划”的相关事宜，不会改变现有的管理制度。然而，这将导致各部门之间在编制和管理“多规合一规划”方面的竞争更加激烈。部门一旦获得计划授权，就会很容易地将“多规合一规划”转化为一个部门计划，这将成为部门与其他部门博弈、加剧部门冲突和与之背道而驰的工具，违背了“多规合一规划”的初衷。第二种选择是在此基础上，结合当地情况，在每个部门之上建立一个更高层次的跨部门规划组织。规划机构将开展“多规合一”工作，提高“跨部门规划”水平。规划机构通常是以市（县）长为组长的“全合一”工作领导小组，乡（镇）政府和部门指派重点人员负责具体事务，协调空间内各部门职能所涉及的管理边界。增加跨部门规划组织的行政制度的这种变化，不仅可以最大程度地尊重现有的行政制度，而且可以有效地协调部门冲突和规划冲突，这是一种强有力的操作方法。此外，在尊重现有主管部门法定规划职能的前提下，地方人民政府需要重新梳理主管部门规划权限范围，理顺主管部门职责分工。

2.3运作体系

作为一种独立的计划类型，“多规合一”操作系统还应整合现有计划操作系统的优势。作为“多规”的上层计划，“多规合一规划”应具有较高的审批权限。因此，“合一规划”应由“合一”工作领导小组制定，经同级全国人民代表大会常务委员会审查，并经上级人民政府批准。各部门在审批“多规合一”结果后，应根据“多规合一”的结果修改和完善部门计划，并按要求予以批准。同时，“合一规划”领导小组将建立实施“合一规划”的应用平台，通过“一张空间地图”管理全区土地利用布局和形式。各部门利用“空间地图”继续执行现有规划职能。此外，“多规合一规划”工作领导小组应明确规划中的工作分工和重点，负责监督各项规划是否按照“多规”的要求制定和实施。在规划期间，原则上不会自愿修改“合一”规划。各部门可通过计划实施评价报告，将计划实施和管理中存在的问题上报工作领导小组，并提出修改部门计划或“合一”计划的要求。领导小组将向他们展示如何形成一个反馈、调整和相互集成的操作系统。

2.4规划内容

“多规合一规划”的筹备工作类似于“空间综合计划”。还需要从数据采集，操作平台，成果表达等方面进行重置。设置要求相同，“多规合一”是地方空间规划的顶层设计。其规划内容必须全面，充分考虑空间资源的开发和保护。但在内容深度方面，不应过于细致和深入，而应注重总体发展目标和空间序列的标准化。城市规划和地方规划负责详细规划。在深入分析地方发展形势的基础上，总体发展目标应是梳理现有规划，明确各项规划目标，提出城市长远发展的目标体系，形成高度共识。城市发展目标和战略由相关部门论证和协调。标准化空间秩序是空间发展目标和战略的实施。首先，考虑城乡发展趋势和生态、耕地、文物保护要求，确定居住、生产、生态空间，划定刚性底线和发展边界，形成全区统一的空间形态。然后，在此基础上，各种规划在各自权限范围内完善和实施“三生”空间的土地布局，形成全市（县）统一的“一图”空间规划，进行建設市（县）统一“多规合一”信息管理平台。

总结：

“多规合一规划”并行空间规划体系符合我国现行的行政管理体制，“多规”之间的差异是不可避免的。很难通过“合一”完全消除“多规”的差异。“多规合一”的实质是消除市（县）层面的“多规”冲突，特别是“多规合一”为实现自身发展目标而引发的资源配置冲突，确保“多规合一”内容持续协调。

参考文献：

[1]范晨璟，朱跃华，宋晓杰.县域“十三五”规划编制“多规合一”的探索——以响水县为例[J].改革与开放，2015（23）：49-51.

[2]孔凡娥.“多规合一”背景下的县域空间管制规划——以涟水县为例[J].安徽建筑，2016（5）：92-93.

[3]田志强，张辉，杨枫.市县空间规划如何实现“多规合一”[J].中国土地，2016，000（011）：47-48.

[4]谢艺.“多规合一”中县域空间管制规划研究--基于“事权”视角[D].2016.

[5]胡能灿.市县“多规合一”实现路径初探[J].国土资源导刊，2018，v.15;No.114（02）：7-10.

作者简介：

车学云，女，1977.1，汉族，安徽芜湖繁昌人，专科，工程师，研究方向：城市规划。