政府实施遗址类文化遗产保护的职能研究

闫俊

摘 要：遗址类文化遗产因其兼具土地属性，在社会经济高速发展中，保护管理工作形势紧迫。文章通过对郑州市“生态保遗”工作实践的论述，进一步思考政府在实施保护政策中应发挥的决策、组织和协调等职能，并有针对性地提出建议，以期有所探索与收获。

关键词：遗址类文化遗产;生态文明;生态保遗;政府职能

在经济发展与城乡建设如火如荼的今天，城市的文化文明与生态文明建设地位愈加突出，关系到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的统筹推进与实施，各项工作迫在眉睫。分布在城区及郊外的遗址类文化遗产资源，因其兼具土地属性，保护管理工作往往与城乡更新发展联系紧密。政府作为代表国家掌控公共资源的公权部门，将兼具土地属性的遗址类文化遗产的保护管理工作与生态文明建设工作同规划同部署，对于促进古遗址在提升居民生活环境质量、拓展城市文化休闲空间、打造城市生态建设示范区、辐射带动经济社会发展等方面都可以起到积极作用。

1 问题的提出——政府实施遗址类文化遗产保护的紧迫形势

遗址类文化遗产因其分布范围广、易损性和不可再生性、不可移动性、与周边环境紧密联系等重要特征，保护管理工作在社会经济高速发展的背景下，所遇阻力较大。

1.1 城市化进程中的“建设性”破坏

城市化进程及相伴而生的工业化、房地产开发等行为对处于现代城市叠压、半叠压或邻近城市的遗址类文化遗产造成威胁，因此，遗址类文化遗产的保护工作同城市建设之间的矛盾较为突出。一是建设用地的扩张。城乡建设用地的迅速扩张致使处于城市中心区、城乡接合部或者城市郊区、村落附近的遗址类文化遗产面临着建设行为所带来的不同程度的破坏与威胁。例如，四川省成都市的金沙遗址，其宫殿区与墓葬区先后被居住区所淹没。二是违法建设活动的肆意私搭乱建现象，以及未按照《文物保护法》相关规定执行，选址未经文物行政部门审批的城市基础设施建设工程等，对遗址类文化遗产的保护造成威胁。例如，西安的阿房宫遗址、四川的三星堆遗址等都不同程度地受到过公路建设带来的破坏。

1.2 农业生产和生活活动与遗址保护矛盾突出

遗址区的农村居民为谋求生活改善，在遗址用地上进行搭棚建屋、打井造园、开挖养鱼塘和育藕池、种植经济速生林等，造成遗址夯土流失、城墙倾倒、河道淤平及河水渗透遗址层等后果;农民转包土地造成遗址区内外来人口迅速增长，承载压力增大。例如，陕西的周原遗址、汉魏洛阳城遗址和浙江良渚遗址等都面临过此类问题。

1.3 超负荷的旅游开发对遗址造成的冲击与破坏

随着旅游产业为社会经济发展带来的效益日益显著，人们将对遗址保护性展示的思维局限于旅游开发一条路，将遗址类文化遗产资源与其他普通经济资源等同对待，不顾其自身特点与承受力，进行超负荷的开发利用。例如，大量兴建各种商业、娱乐措施等，造成宾馆林立、商业繁荣、“楼满为患”的不协调现象，严重破坏了遗产环境的真实性和完整性，甚至对文物本体造成极度威胁。

1.4 全民认同度和参与度低

遗址类文化遗产保护工作大多是政府行为，个人、民间组织、企业等未真正纳入保护主体的行列。主要表现为：一是激励机制不完善。民众缺乏参与遗址类文化遗产保护的热情和动力，或者找不到合适的平台和途径。①二是保护意识不强。某些地方政府保护意识落后，仍旧将遗址类文化遗产当作地区经济发展的包袱、制约城市化建设的障碍。思想意识的落后直接影响到保护行为的实施。三是保护理念不一致。学术界、政府和行业部门遗址类文化遗产的保护模式还存在理念不统一的现象，有的强调“重保护轻展示”，有的强调“保护与展示利用并举”，在实践中，也有重展示利用而轻保护的行为。

2 启发——遗址类文化遗产保护与生态建设相结合的有效关联

遗址类文化遗产和生态环境都是不可再生的宝贵资源，对二者实施保护是功在当代、利在千秋的事业。由于遗址类文化遗产兼具土地属性，且具有占地面积广、不可移动等特殊属性，将其与生态文明建设结合共同实施保护，符合对遗址类文化遗产实施整体性、综合性与可持续性保护的基本方向，活态传承和传播遗址所承载的历史文化信息。同时，有利于改变遗址区及其周边的生态环境，增加城市的休闲绿化场所和文化场所，协调了遗址保护与城市更新发展之间的矛盾。因此，遗址保护与生态文明建设相结合是遗址类文化遗产保护的良好模式。①

遗址类文化遗产保护与生态文明建设的基本原则一致。一是二者均以保护优先、节约优先为基本原则。在保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护，在保护中发展。在资源开发中，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展。二是二者均坚持把绿色发展和低碳发展作为保护的基本途径。

遗址类文化遗产保护与生态文明建设在调整产业结构中的作用一致。在遗址保护区内，必须构建资源消耗低、环境污染少的产业结构。生态文明建设提倡绿色化的生产方式，提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价。

3 郑州市“生态保遗”工作实践

3.1 郑州市“生态保遗”理念的提出

郑州市委、市政府站位于落实党和国家战略部署，在生态郑州、美丽郑州建设中，创造性地提出：将古遗址保护与生态文明建设有机衔接，创建建设遗址生态文化公园为主要方式的遗址保护新模式，实现生态建设促进遗址保护的重要目标，为国家中心城市建设提供生态、文化支撑（简称“生态保遗”工程）。

鄭州市政府实施“生态保遗”工程，严格遵循“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，坚持文化遗产的公益属性，以实现遗址本体和环境安全为前提，以突出展示遗址文化内涵为特色，采用生态绿化模式，促进遗址保护优化和生态环境提升有机衔接，促使文物保护成果为民所享，惠及于民。“生态保遗”工作的规划目标是：2017—2020年，全市谋划建设遗址生态文化公园75处，完成生态绿化面积5万亩（约33.33平方千米）。2021年，实现全市建成遗址生态文化公园100处以上，形成特色鲜明、保护有力的遗址生态公园体系。

同时，为确保“生態保遗”工作中的文物安全和公益属性，遗址生态文化公园建设坚持以各级政府为主导，鼓励引导社会力量参与，确保便民利民、服务社会的公益属性。郑州市政府成立了“生态保遗”工作领导小组，对“生态保遗”工作的公园方案编制、文化标识系统设置进行引导，将“生态保遗”工程纳入年度考核目标，落实责任，简化程序，强化督导。由市文物主管部门负责“生态保遗”工程指导、咨询、监督和评估。

3.2 案例——郑州市园博园C区苑陵故城遗址生态文化公园建设实践

3.2.1 背景及定位

苑陵故城遗址生态文化公园建设是全面贯彻落实郑州市政府启动“生态保遗”建设工程目标所打造的精品工程，集遗址保护、文物展示、生态园林、休闲旅游、民俗传承为一体，文化底蕴深厚，生态功能丰富。遗址生态公园作为第十一届中国（郑州）国际园林博览会C区，与园博园A区遥相呼应，呈如意形总体规划结构，占地1920亩（约1.28平方千米），分内城和外城两部分。②公园建设以古遗址保护为前提，以展示秦汉农耕文明为主线，旨在展现出中原地区古代人民的居住生活基本情况。

3.2.2 环境整治及绿化景观打造

苑陵故城遗址生态文化公园的环境整治和绿化工作指导原则包括：文物保护要与生态环境保护相结合;遵循整体保护和阐释遗址文化价值的要求，对遗址环境进行整治;结合环境考古和历史研究，整治修复部分遗址环境，使之符合遗址背景环境要求。③

绿化景观综合整治项目分区域进行了生态景观营造，在城内进行全面覆土1.2米以上之后（约覆土170立方米），对苑陵故城进行绿化提升、水系和微地形塑造。整体按照“六圃九囿”的规划思路，以再现农耕时代生产生活为主要内容，在城内种植乔木、灌木、地被约470个品种，甄选了五角枫、海棠等乡土树种和传统名花，营造花林草地、花卉长廊、花耕农田的大规模植物景观。绿化面积97.92万平方米，占比70.1%;水系水平投影面积约为8万平方米，占比5.7%。通过绿化整治工程，完成了遗址生态文化公园的生态功能建设。

3.2.3 文物保护工程项目

文物保护工程是苑陵故城遗址生态文化公园建设的重中之重，主要包括南城门和城墙断面展示馆项目、遗址密集区展示馆项目、木栈道展示项目、西城门入口项目、东城门入口项目、老家小镇项目等工程。

郑州市文物局委托第三方编制《苑陵故城内城东、北城垣本体保护方案》，经审批、动工建设，于2017年12月竣工，解决了苑陵故城内城东、北城垣本体因年久失修造成的城墙本体损毁问题。

港区社会事业局委托第三方编制了《苑陵故城内城西、南城墙本体保护方案》，经审批、动工建设，于2017年12月竣工，解决了苑陵故城内城西、南城墙本体损毁状况加剧的问题。

南城门是苑陵故城的主入口，也是遗址公园标志性建筑物，沿袭秦汉风格，内部设置有电梯，打造为一处可供游人登高远望、游憩赏景的景观构筑物。

遗址发掘展示工程主要是对秦汉时代苑陵县衙及周边建筑的挖掘和展示，重点打造一个遗址发掘展示馆，通过多种方式向广大游客展示已发掘出的文物遗迹及故城的“前世今生”。

3.2.4 社会效应

①文物保护效应：在文物保护方面，进一步探索了将遗址保护与生态环境建设相结合的保护途径，合理协调了文物保护、展示利用、城乡建设、农业生产之间的关系。遗址生态公园的建设有利于保护遗址本体及其周边环境风貌，尽量完整地展示出遗址的文化价值与内涵，最终实现遗址历史信息和价值的“整体保护”。

②生态效应：苑陵故城遗址生态文化公园作为郑州市第十届中国（郑州）国际园林博览会C区建设并同步开放，进一步促进了郑州市遗址保护与生态文明建设相结合，加快了生态郑州、美丽郑州的建设，为国家中心城市建设增强了生态、文化支撑。

③文化效应：苑陵故城遗址生态文化公园的打造立足秦汉文化根脉，通过城门、古城墙断面和遗址密集区等展示项目力图创造文化的当代表达形式，并借助大众传媒和现代传播技术以求繁荣与发展，进一步增强中华优秀传统文化的影响力。

4 思考与建议

4.1 明确政府相关部门职责

在建设遗址生态公园时，要统筹生态绿化、文物考古、旅游发展、公园规划等相关部门参与，确保文物安全，确保生态绿化和公园设计科学、合理。后期的保护管理工作需要文物、园林、土地、规划、环保、文化、旅游、教育等政府行政部门长期配合，通力合作。各部门依据相关法律法规，执行遗址区内相关资源的保护与管理要求。为避免所涉及的部门各自为政、政出多门的失衡局面，根据以往的工作实践，政府应进一步探索综合性管理委员会的模式，赋予一定级别的行政权力，负责遗址区范围内遗址保护、城乡规划、社会管理、旅游规划、绿植养护的协调工作，对园区进行统一规划、统一管理。

郑州市政府在建设苑陵故城遗址生态文化公园时，将遗址公园纳入园博园筹备办一体化管理，增设了苑陵故城管理处，内设综合科、园区管理科、安保科、旅游运营科四个科室。后期，也应进一步设立遗址保护管理委员会，统筹各部门职能，共同做好遗址保护的长期性工作。

4.2 建立巩固群众性基础

在建设遗址生态公园时，要充分关注民生问题，重点考虑民生诉求，建立巩固群众保护支持的基础。一是通过宣传工作，调动遗址区居民的保护意愿与积极性。通过组织专业宣讲队，利用文史读本、宣传展板等，深入遗址区，向居民全面讲解遗址保护的重要性以及居民安置就业政策等，消除遗址区居民对于遗址保护工作的不解与误解，鼓励参与和支持相关工作的积极性。二是对拆迁区的居民进行合理安置，保障切身利益。通过协调规划、国土、房管、土地等部门，认真研究制订拆迁安置政策，多方协调落实政策，按照合理比例进行住房补偿或者提供高于城区的住房条件;针对位于城乡边界的遗址区农户居民，可以使之城市居民化，享有相同的社会基本保障，一定程度上安排中青年就业;结合“遗址生态文化公园”“遗址植物园”等保护模式合理适度地发展文化休闲产业，为留居者提供再就业的机会。三是切实改善城乡人居环境，使遗址区的居民享有特色公共空间。建设遗址生态公园要针对每处遗址的历史沿革与文化特点，全面整合文化资源，解读文化内涵，量身打造独特的历史景观与环境景观，使遗址区的居民在享有别具特色的公共空间的同时，获得文化休闲与享受的权利，则文化认同感必然会油然而生。①

4.3 构建相关利益方合法有序参与遗址保护机制

遗址生态公园保护模式兼具环保、生态、科研、教育、观光等多种功能。这些功能有社会公益性质的，有经济性质的。不同的属性对应不同的利益主体，相互之间有利益交叉、重叠或者相互抵触的情形。因此，政府在构建遗址保护模式的过程中，必须充分发挥协调、组织作用，促使各利益主体和谐共生，互相促进，才能确保遗址保护工作的顺利实施。

建议政府可以建立政府主导、专家咨询、企业跟进、居民认同、公众监督的管理体系，构建相关利益者合法有序参与遗址保护模式的良好机制。在决策与实施的过程中，充分发挥专家队伍、旅游企业、游客、当地居民的不同作用，统筹考虑利益各方的合法诉求，使遗址保护模式的治理体系实现最大程度的优化，确保管理过程的透明化、公开化与科学化。同时，成立遗址区管理委员会，融合政府相关部门的监督管理职能，作为保护管理的权威机构行使权力，对遗址区内利益各方的行为进行全面监督管理和定期监测。同时根据不同的管理目标，加大党委、人大、司法以及纪律检查机关的监督力度。

5 结论

政府作为代表国家掌控公共资源的部门，将遗址保护与生态文明建设相结合，共同部署规划，共同实施保护，既符合对遗址类文化遗产实施整体性、综合性与可持续性保护的基本方向，又有利于遗址区及其周边生态环境的改善，打造城市生态文明建设名片。