对预付卡管理办法的法律与经济思考

宋建君

摘  要：时下，预付卡是某类商家，比如健身房、教育机构的常用经营手段。但是因为商家经营情况或非法目的等多种不可控因素，导致预付卡的使用和管理上容易出现问题，产生经济纠纷，造成消费者经济损失。再则，当前行政和法律条款对于此类问题的界定和处理有模糊地带，也导致法律责任难以明晰，具体的监管和治理无法有效开展。

关键词：预付卡;消费纠纷;法律责任

新闻报道，北京儿童体能培训机构“趣动旅程”，突然间宣布破产重整，该培训单位有将近四千多名会员分布在北京的十几家分店，有近4300万已缴纳的课时费还没有消费。疫情期间，多地更是频现预付卡消费纠纷的现象。

这张被问题聚焦的小卡片全称是：单用途商业预付卡。商务部在2012年9月颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称“《办法》”），规定了备案、资金管理和法律责任等，但即使是立法技术已经相当成熟的2012年，这部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》仍有诸多在法律层面值得推敲的地方。

一、适用主体和备案、资金存管、季度报告等三大制度

通读篇幅不长的《办法》，第二条即开宗明义的明确了适用主体：从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人在境内开展单用途商业预付卡业务的适用本办法。

《办法》的三大基本和核心制度——备案、资金存管、季度报告等制度，分别在第七条：“发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内办理备案”、第二十六条：“规模、集团和品牌发卡企业实行资金存管制度”，发卡企业应指定商业银行账户作为资金存管账户和资金存管比例;每季度登录商务部“单用途商业预付卡业务信息系统”填报上一季度业务情况等。

二、适用主体和三大制度的完善和改进的思考

（一）适用主体。令人费解的是，《办法》规定仅适用于“企业法人”，在现实的经济生活中，更有“企业法人”之外的数量众多的个体工商户等或非企业或非法人的经营主体。《办法》把这些经营主体不包含在覆盖范围内，形成了单用途卡监管上的法律空白。既然商务部门是监管主体，那么把“企业法人”以外的经营主体纳入监管部门，应该是上选正道。

（二）备案制度。关于《办法》中备案制度的文义分析，备案制度属于业务开展之后的事后备案。那么问题就来了，如果发卡业务持续开展，则在30日内备案会对发卡企业有一定的制约性，而且也仅仅是制约，这是由备案制度本身的性质所决定的。如果是比较极端的假设，发卡业务开展之后30日内即行终止，企业就只需要这30日的时间，即此类情况无须备案，也不存在备案的依据，那么，实际意义还大吗？

将事后备案调整成事前备案的制度，在开展预付卡业务之前即要求备案，或许可以更好的发挥备案制度的作用和意义。

（三）资金存管和季报制度。从《办法》规定来看，这两项制度相对于其他的内容来说都比较细致，但资金存管制度是预付卡业务和管理的核心重点，更是防止发卡单位出现诸如亏损、破产甚至跑路等现象的最后一道防线。

如此重要的规定，在《办法》中只是概要性的规定了银行需要监管商业预付卡企业对于预付费资金存管比例;如有超额使用监管资金，可以予以拒绝;发卡企业需要将监管资金的存缴情况按照备案部门的要求进行提供。

在实际的操作中，以上文提到的北京“趣动旅程”教育机构为例子，该机构在跑路前是否会按规定进行了备案？是否按规定报告了资金存管、季报业务的情况？如果没有，监管部门是否主动从资金存缴监管中发现了异样？监管部门发现后是否会行使检查和执法权？连环四问之后，引发的又是监管手段和主动性的诸多思考问题。

三、有限的行政处罚手段和低违法成本

《办法》赋予了监管部门的检查权——可以对发卡企业进行“业务活动、内部控制和风险状况等进行定期或不定期的现场及非现场的检查”，以及执法权——对违法发卡企业责令限期改正、处以罚款的规定。

还是以北京“趣动旅程”为例，从法律层面上来看，监管部门可以在全面掌握了该机构的备案信息、资金存管以及业务季度报等情况之后，在任何时候以现场或非现场形式，对发卡企业进行有预先通知的检查或突击检查。

在《办法》的第六章“法律责任”中，短短三条规定的行政处罚方式只有两项：限期责令改正;逾期不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款。《办法》也没有出现何种情形下可以追究发卡单位刑事责任的规定。换言之，3万元是违规企业的最高违法成本。如此低的违法成本，和北京“趣动旅程”机构已预收但未履行的4300万元服务费反差实在太大。

我们不能草率的断言是由于《办法》的宽松导致了大量预付卡的消费纠纷，但这是不是其中一项因素呢？有限的行政处罚手段和低违法成本，会不会一定程度上讓“跑路”企业更加的有恃无恐、肆无忌惮呢？因此，大幅的提升违法成本应是《办法》调整的重要意义。

另外，对于恶意“跑路”的企业，如果是经过事先策划在“跑路”前进行大量发卡吸纳资金的，就不是一纸《办法》能解决的事情了，而应该在刑事法律的层面上进行考量。

因此，对于如何有效的监管预付卡发卡企业，防止出现“跑路”事件，需要在三个层面进行进行改进：前置审核、备案，经营过程监管和异常问题处理。

从经济角度上看，预付费卡这种模式可以变相看作是企业的一种融资模式，所以，可以参照股票市场上市规则，将审核、备案等作为前置准入条件。类比到股票市场，并非任何企业都可以进入到股票等市场兜售自己的股票，因为购买者很难衡量一个企业的财务、经营状况，而且，企业也很容易通过一些手段来隐瞒这些关键数据。所以，股票市场有严格的准入和审查制度，会从多年的公司经营情况上进行多维度的审核，只有满足相当苛刻的条件，才能获取上市资格。所以，事后备案显得尤为不合适，应该有计划的变更为事前审查、备案，事中进行定期核验，确保发卡有门槛，问题早感知。