党政机构改革与行政主体理论的完善

□ 郑州 魏厚玲

党政机构的合署办公改革，对行政主体理论提出了较大的挑战。自建国以来，我国党政机构改革与行政主体理论一直备受关注，行政主体理论也随着党政机构改革步伐不断完善。但是理论界对党政合署办公、合并机制论述大多限制在公共管理学、政治学及行政学领域，如在法理学与宪法层面的概括讨论，行政法学界对行政主体论述存在较为突出的理论缺位现象。基于此，以党政机构改革为切入点，面对党和国家机构改革给行政主体带来的挑战，对行政主体理论进行完善分析具有非常重要的意义。

一、行政主体一般理论概述

在我国行政法学领域，行政主体主要指享有国家行政职权，可以自身名义行使行政职权，且独立承担由此产生的法律后果（包括有利后果、不利后果）的社会组织。在我国，行政主体是具有独立法律人格的具体表现，包括国家行政机关及部分法律法规授予权力的组织。上述组织只有在以自身名义（在法定职权范围内的相对独立）行使行政职权时才可以成为行政主体，如作为行政诉讼被告、国家赔偿义务机关、行政复议被申请人独立承担法律后果等。

二、党政机构改革对行政主体理论界定

2018年03月21日，我国中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），涉及了党、政、军、民、学多个方面，打破了以往政府机构“单打独斗”的惯有模式，统筹了党内机构、政府机构联动改革，推进了职责相近的党政机关合并设立或合署办公。而在机构合并、合署办公、职能优化、组建新设、机构转型等党政机构改革趋势下，行政主体理论发生了一定变化。以职能优化为例，由于党政机构职能的合并与承继，以往经法定程序制定的规范性文件、规章虽然在新的机关尚未对同一事项制定新的法律规范前仍然可以发挥良好效果。但是由于新、旧职能部门间不存在隶属关系，亟待制定新的法律规范，并由以往制定机关或上级行政机关将以往行政主体法律规范废止。如交通运输部自2008年成立后，以往由建设部指导的城市客运（包括出租车行业管理）职责被整合划入交通运输部，但直到2014年9月交通运输部才以部门规章的形式出台《出租汽车经营服务管理规定》，随后在2016年3月由建设部和公安部联合制定的《城市出租汽车管理办法》被住建部、公安部联合废止。

三、党政机构改革对行政主体理论的挑战

1.党规与国法衔接难度大。党政机构改革前行政主体主要是依据国法履行行政职能，而改革后党政融合主体包含了党的机构、国家机构两种成分，两者在行使职权时所适用法律具有较大差异。特别是在行政复议、行政诉讼阶段党规、国法衔接难度较大，彰显了行政主体理论弊端。

2.党政职责同构风险多。党组织不仅承担着指挥、协调政府部门工作职责，而且需要对政府部门相关工作负责，而相邻党政机构间存在促进与配合、监督与被监督两种关系。特别是在党政机构合署办公改革后，相邻机关间联系更加紧密，缺乏明确的职权职责界限，弱化了党政间监督与被监督关系，增加了职权滥用风险。

3.相对人权利救济难度大。在党政机构改革前，行政主体理论强调党工作机关非“行政主体”，即诉讼主体理论，这一理论是行政复议、行政诉讼的主要指导。但是在党政机构改革后，合并设立促使党的工作机关代替国家行政机关成为行政主体，这种情况下，以往行政主体理论就不适用于现行行政复议、行政诉讼工作，阻碍了大量与公民权益相关救济工作顺利进行。

四、党政机构改革与行政主体理论的完善

1.构建党规与国法衔接机制。党政机构改革，在整合原来分散于不同部门职能的基础上，新设立一个全新的部门，全新部门结合了“职能优化”和“机构合并”两种模式的特征。即以某一个或者多个部门为基础，整合吸收其他部门职能，此时其他部门适用法律规范也可以在新成立部门中继续适用。相应行政主体法律规范调整范围与新的行政主体相一致。以新设立的应急管理部为例，党政机构改革后组建新设的应急管理部主要是借鉴俄罗斯联邦紧急情况部的模式，将十三个部门的全部、或者部分职责进行了整合，为国务院组成部门。由于其是在以往国务院直属机构——国家安全生产监督管理总局（简称安监总局）的基础上，吸收应急管理、消防管理、防汛抗旱指挥等其他十二个部门部分职责组建而来，实际职责超出以往安监总局。因此，在全部承继以上安全生产领域全部职责的基础上，应急管理部也成为《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》等法律规范的适用主体。但是，由于上述法律规范规定主管部门为新建前国务院水行政主管部门、国务院公安部门等，与机构改革后职能存在较大差异，因此应对相关法律规范进行修改完善。

考虑到党政机构改革后合署办公需要，为了规范处理党规、国法间关系，可以从规范主义视角出发，综合考虑党规与国法在稳定性、公布程序、实施方案、制定程序、表现方式、体系构成、制定主体、适用范围等方面差异，构建完善的党规与国法协调沟通机制及备案审查制度，以便抑制党规与国法运行阶段出现的越界行为，规范党规、国法运行机制。在这个基础上，从功能主义视角入手，进一步明确党规在管党、治党方面及国法在治国、理政方面的责任，对党政组织间分工协作关系进行规范化处理。同时考虑到前者应用对象为全体党员，而后者应用对象为全体公民，为了避免将党规直接作为行政主体理论依据导致体制、制度方面出现双重障碍，可以依据职权法定、程序法定、组织法定的原则，采用混合法的方式，将与国家治理内容有关的党内法规纳入国家法律体系，形成与党政机构改革相适应的行政主体理论体系及追责问责制度，从根本上实现行政主体领域协同运行。

2.塑造权责关系清晰的治理主体法。党政机构改革后的行政主体理论涉及了多元主体同时参与，与以往单向度分配权责法律制度具有较大差异。因此，为了促使行政主体理论与改革后的党政机构运行模式相适应，应立足新公共治理视域，塑造一种权责关系明确的治理主体法。治理主体法从本质上而言是一种组织互动阶段各主体形成的伙伴关系，其具有依靠主体的规划关系、依靠竞争的合同关系、依靠信任的网络关系等不同表现形式，可适用于多种党政机构监督与被监督情境。

考虑到党政机构改革后党政机构合署办公主要执行新公共治理中混合组织模式，为了实现分工理性，内部机构以往职能划分模式仍然适用。基于此，为了明确相邻机构间监督、被监督权限，可以根据实质标准，初步认定相邻组织行为内容事项性质，如国家职权事项、内部事项等。并明确国家机关在行使职权方面的名义权。此时，一旦相关人员或内部机关违背监督权，则属于违法行使职权，需要启动对应的追责问责制度。

3.完善相对人救济制度。党政机构改革背景下党政机关之间的合并，打破了以往多年来强调的“党政分设”惯例，在市县两级也将会成为常态。考虑到目前的改革大多是将职能相近的行政机关并到党委部门（农业农村部除外，中共中央直属机关序列的中央农办并入到国务院系统的农业部），合并之后的行政机关在事实上不复存在。但是为了行政管理的便利，合并后的党委部门仍然加挂部分行政机关的名称，并由一名党委部门的副职领导在名义上兼任挂牌机构负责人。基于此，为了保证行政复议、行政诉讼阶段与公民权益相关救济工作顺利进行，应以行政机关的名义，避免直接以党内机构的名义对外行使行政权。若党内机构以自身名义进行行政权行使，则可以借鉴现行《行政诉讼法》第二条第二款规定，即“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”将党内机构看做授权组织纳入到行政诉讼中，以便充分保障行政相对人的救济权，避免后续党政合并模式全面铺开后一些部门以党内机构名义行使职权并规避法律责任现象的发生。

从本质上而言，行政相对人寻求救济主要对接的是国家职权事项，即行政应诉名义不随行使权力的机构名称变化，始终为国家机关，行政裁决依据也始终为党规、国法融合后法律相关规定执行。如在公务员招录诉讼案件阶段，虽然省保密局、省委保密办处于同一办事部门，但两者所承担职责、对外身份均有所差异。前者主要承担行政职责，可作为行政诉讼的适格被告。同时考虑到我国地方政府机构及党政府工作机关上、下级间存在双重管辖关系，在党政府合署办公模式中，党政协同治理主体不再隶属于同级人民政府，促使复议机关成为独立且唯一的上级机关。如将国家公务员局并入中央组织部之后，最高复议机关为国家公务员局。基于此，为保证行政相对人合法权益，可以明确国家公务员局在职能部门中的法律地位。即在最高复议机关——国家公务员局复议决定基础上，允许行政相对人提出行政诉讼。

综上所述，在党政机构改革逐步推进背景下，涉及的相关行政主体也在陆续组建、整合，但与改革相关的配套行政主体理论仍然存在一定缺陷。基于此，党政机关和司法机关应依据党政机构改革中合署办公、机构合并转型、组建新设、职能优化趋势，对党政机构改革背景下行政主体理论进行完善优化，保证党政机构改革背景下行政主体管理有效运行。