优化中国城镇燃气商业模式的思考*

程民贵，冯霄

( 1.同济大学；2.中国石油天然气股份有限公司天然气销售南方分公司）

近几年，中国经济增速放缓，实体经济面临困难增多，国家多次减费降税激发活力。为深化油气体制改革，降低实体经济用能成本，国家先后出台政策提出减少供气中间环节、建立用户自主选择资源方和供气路径的要求。2017年6月，国家发展改革委印发《关于加强配气价格监管的指导意见》，要求核定独立的配气价格，让用户单独向城镇燃气企业申请配送服务成为可能。然而，特许经营区域内的用户，特别是经营状况欠佳的用户，绕开城镇燃气企业寻求上游直供直销的越来越多。加上液化天然气（LNG）点供快速发展，规模不断扩大，城镇燃气市场竞争加剧，城镇燃气企业经营压力空前。2019年年底，国家油气管网公司成立，处在改革当口的城镇燃气企业，需要抓紧做出抉择——是继续“输销一体”沿用特许经营权协议主张排他性权利，还是合作开放配气服务，寻求其他更优的商业模式。

1 国外燃气市场开放配气服务的发展经历

国外成熟的天然气市场基本都经历了从管制到放开的过程，逐渐发展成为开放竞争的市场格局。美国天然气产业已形成上中下游多元化的市场参与格局，由于推行第三方准入，终端消费者既可通过配气公司或营销商购买天然气，也可以向生产商直接购气。英国有200多家公司为全国城镇燃气提供商品和服务，并建立了天然气交易中心及配套的开放运营模式，为整个欧洲提供多元化服务。日本曾经不允许用户从上游直接购气，目前则允许所有用户自由选择供气商。

1.1 美国天然气产业沿革

自20世纪70年代起，美国天然气产业开始改革，经过从管制到放开，在天然气的上中下游各环节形成了竞争充分、配置高效的市场格局。目前，全美共有约6000多家天然气生产商，500多家天然气处理商，160多家管道公司运营着国内超过30万英里的管道；提供天然气储备服务的运营商超过120多家，管理着400多座各种储气库设施；各州的地方配气公司有1200多家，运营着约120万英里的地方配气管网，市场中还活跃着250多家独立天然气营销商。

美国的配气系统由各州公共事业委员会负责监管，要求解除销售与配气捆绑服务，逐步分离形成单独的配气管道设施运营方，为天然气的“买卖”双方提供配气服务，此举增强了用户选择自主权，实现了终端自由竞争。有的州甚至强制或试点用户绕开城镇燃气向其他供气商买气，但气价敏感性低的用户对此积极性较低。

1.2 英国天然气产业沿革

自20世纪80年代起，英国天然气产业改革兴起，改革将英国天然气公司私有化改制，并配套建立健全天然气产业法律体系，依法创建专门的监管机构——天然气与电力监管办公室（OFGEM），逐步放松管制，释放竞争活力，构建全面竞争市场和完善的天然气价格体系，市场上形成200多家托运商，为城镇燃气提供服务和商品。

在城镇燃气改革初期，为引入和鼓励竞争，英国取消了天然气公司对大用户的独家供气权，允许大用户直接向上游购气，还曾提供税收优惠政策，鼓励用户向当地城镇燃气企业以外的其他供应商购气。20世纪90年代末，英国扩大放开包括居民在内的所有零售市场管控，实现了燃气自由化经营。

1.3 日本天然气产业沿革

日本是亚洲天然气使用量较大的国家，市场体系较为成熟。20世纪70年代，日本颁布《天然气公用事业法》，为城镇燃气公司划定销售范围，要求其不得跨区经营。随着基础设施建设和市场化改革推进，日本于1994年发布了《天然气市场自由化法》，放开部分气价管制，允许年消费量超过200万立方米的大用户向任何公司购气；2017年，允许所有用户自由选择供应商。

2 中国城镇燃气发展状况与商业模式存在的问题

中国与世界其他国家类似，先期在燃气等公用事业领域引入特许经营制度和非公经济，国务院先后出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧非公36条”）、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新非公36条”），带动燃气行业迎来大发展。随着体制改革深入和市场逐渐成熟，以往输销捆绑经营的商业模式已不能适应发展的需要，在市场化的浪潮中，问题和矛盾开始显现出来。

2.1 城镇燃气发展状况

2004年，建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》以来，授权经营的城镇燃气企业推动了城镇燃气事业的大发展，目前，无论是在供气规模还是在管道里程上都取得了大成就，为中国城乡建设做出了大贡献。

根据住房和城乡建设部2020年3月发布的《2018年城乡建设统计年鉴》，2018年，中国城镇燃气（人工煤气、液化石油气按等热值折算成天然气）供气总量为1620亿立方米，是2004年的3.6倍；燃气普及率由2004年的82%上升到97%，城镇燃气结构进一步优化，天然气占比由2004年的38%上升到89%，而人工煤气占比由2004年的22%降到0.9%，液化石油气由40%降至10%（见图1）。

图1 2004-2018年全国城镇燃气供应情况

图2 2004-2018年全国城镇燃气管道里程

2018年，中国城镇燃气管道长度为71万千米，为2004年的4.8倍。其中，天然气管道长度约为70万千米，占比超过97%，人工煤气管道、液化石油气管道合计占比将近3%（见图2）。

2.2 城镇燃气传统商业模式的形成与特点

城镇燃气发展离不开管道建设，城镇燃气管网作为公共基础设施，建设投资大，回收期长。在发展初期，为保护投资者利益，激发全社会投资积极性，促进市政公用事业健康发展，《市政公用事业特许经营管理办法》要求主管部门依照公开招标程序确定中标者后，与中标者签订特许经营协议，明确特许经营内容、区域、范围及有效期。城镇燃气企业根据协议约定，以市场为导向，开展区域内管道建设、运营和燃气销售。

《市政公用事业特许经营管理办法》并未就特许经营内容给出具体指导意见，实际操作中多由政府或主管部门与中标者协商确定。在河南、安徽、江西、广东等地的一些城镇燃气企业，与政府（主管部门）签订的特许经营协议，将特许经营业务范围界定为管道燃气（包括以管道输送形式向用户供应天然气、液化石油气、人工煤气及其他气体燃料，并提供相关管道燃气设施的维护、运行、抢修抢险业务等）。在城镇燃气企业的权利中，设计了“享有特许经营权范围内的管道燃气业务独家经营的权利”条款，义务中使用了“按照国家、行业、地方及企业标准提供天然气及相关服务”的约定。

尽管《市政公用事业特许经营管理办法》仅要求针对公用事业实施特许经营，从目前政府与企业签订的特许经营协议看，政府几乎是连同区域内工业、商业等非公用事业的特许经营一并授予城镇燃气企业。城镇燃气企业向区域所有用户提供售气、配气服务，实行一票结算收费，实施销售配气一体化经营，而用户也没有选择余地，因为区域内仅有一家城镇燃气企业（见图3）。这种排他性的协议安排，调动了国资、民资、外资等各类资本的积极性，在城镇燃气发展初期，加快了城镇燃气的发展进程。

2.3 城镇燃气经营模式面临的问题

随着基础设施的完善和互联网技术进步，城镇燃气发展逐渐成熟，行业市场化发展的方向越来越明确，用户诉求增多，城镇燃气输销一体经营模式的问题开始显现，主要有如下表现。

1）独家经营不利于释放竞争活力。一个特许经营区域内，仅有一家天然气供应商，缺少竞争机制，发展速度慢，服务质量不高。部分企业拿到特许经营权后，未能按协议约定进行投资建设，影响当地城镇燃气发展。

2）销售与配气捆绑价格厘清难度大。一票结算，尽管方便，但管道成本与销售成本统一核算作价后很难区分，容易形成垄断高价，不利于政府对配气价格实施监管。

3）配气管网利用率不高。按照传统的模式，配气管网谁投资谁使用，仅向投资者提供配气服务，因而存在一定的管网输送能力闲置，利用效率不高。

4）价格联动滞后时间长。销售与配气捆绑作价，当上游天然气价格作出调整后，城镇燃气企业向下游用户调整价格决策周期长，不能形成及时有效的价格联动。

5）储气设施建设“小而散”。城镇燃气企业大小不一，规模差别较大，按照国家储气设施建设要求各自落实年用气量5%的储气能力，储气设施建设分散、规模小，不利于土地等资源集约利用。

中国城镇燃气发展面临的这些问题，其他国家也曾经历。城镇燃气伴随国家天然气价格管理体制改革不断发展，从遥远的欧美到紧邻的亚洲，价格管理几乎都历经了垄断到放开的过程。在城镇燃气已实现市场化的国家，都有两个共同的特征：一是管道与销售分离，管住自然垄断中间环节；二是尊重用户的选择权，允许供需双方直接谈判交易[1-3]。中国城镇燃气行业正在改革的路上。

图3 传统一体化经营模式

3 中国城镇燃气商业模式的优化分析

在互联网、物联网等新技术支撑下，分享经济发展迅速，与传统行业相结合，展现出强大的生命力，激发了竞争活力，使老行业焕发出新生机。城镇燃气企业可以考虑引入分享经济理念，优化商业模式，实现自我转型，适应天然气市场化改革。

3.1 分享经济理念助力优化城镇燃气经营模式

分享经济模式是对使用权的临时转让，基于互联网平台，降低信息成本，包括信息的传达和搜索，解决信息“最后一公里”的难题。分享经济的商业模式从“消费者到消费者”（C2C）到“企业到消费者”（B2C）再到“企业到企业”（B2B）的演变推进，现已呈现出多模式并存的全新格局。对城镇燃气企业来说，发展分享经济模式有利于挖掘消费潜力，减少不必要的建设支出，提高资源配置效率，集约管理，简化资源共享流程。

城镇燃气管网配气能力多有剩余，通过纵向与上下游分享、横向与四周城镇燃气企业分享，形成协同获取收益。城镇燃气应适应新形势，主动拥抱新变化新要求，通过“互联网+”技术手段，将配气管网的所有权与使用权分离，开放剩余配气能力，提高管网利用率，实现服务供需双方直接交易，培养新的业务增长点。具体而言，供气商S（包含城镇燃气企业）与用户C直接商谈燃气买卖事宜，达成交易后，由供气商或用户委托城镇燃气企业，从指定起点运输到指定的终点，供气商与用户结算燃气费，委托方与城镇燃气企业结算配气费（见图4）。

以某城镇燃气公司为例，传统商业模式是由城镇燃气企业统一从上游购气，向特许经营区域内的用户供气，用户向城镇燃气企业支付气款（含配气服务）。目前，广东、湖北等地已陆续有部分城镇燃气企业开始转型发展，与上游供气商合作，开发区域内电厂用户，签订多方协议。根据协议约定，由用户直接向上游供气商购买天然气，并委托城镇燃气企业从城市门站配送到电厂，用户据此向城镇燃气企业支付配气费和购气费，并委托城镇燃气企业代其向上游供气商支付购气费，实现了多方共赢。在相邻地市间的城镇燃气企业互联互通后，通过一方代输实现多气源保障供应，可节省新建接气管线的投资。

图4 开放配气服务输销分离模式

3.2 优化城镇燃气企业经营模式的好处

优化城镇燃气企业商业模式的核心是开放分享配气服务，使非特许经营企业（含用户、上游供气商）无需建设管道即可实现供、用气功能，此举具有以下诸多好处。

1）符合国家市场化改革要求，促进市场化进程。国家对天然气行业改革总体思路是“管住中间、放开两头”，开放具有自然垄断属性的配气环节是供需两头放开形成竞争的前提。由获得特许经营权的城镇燃气企业统一建设配气管网，可避免重复建设，有利于管网集约利用，节约社会资源。管道属于重资产，配气管网放开后，可以解放基于配气服务的供需双方，降低行业门槛，吸引更多贸易商、规模储气服务商参与，形成多元竞争互动，实现更大范围内的资源配置。

2）改善企业与用户的关系，降低交易成本。允许用户自行向其他供气商购买天然气，既照顾了用户诉求，又降低了价格风险，免除了特殊时期的保供责任。由于减少中间环节降低了成本，相对于LNG点供，有助于管道燃气提高竞争力。将配气费置于政府监管之下，开放配气服务，公示剩余能力和服务内容，有利于减少用户同城镇燃气企业谈判的成本和寻找运输路径的成本。

3）维护管道特许经营权的完整。开放分享配气服务前，供气方和用户方都有建设管道接供气的动机，但用户自建管道需要投入资金、技术、管理等。城镇燃气企业具有管道规模优势，配气成本低，特许经营范围内的所有管道放开配气服务，或根据供气商及用户需求建设管道，其他方自建管道的积极性会大大降低，这将有效维护管道特许经营权的完整。

4）提高整体应急保障水平。城镇燃气企业之间加强合作，优势互补，开展多气源互保、储气能力集中共建共享、应急抢险保供等，可以提高资源集约利用和整体应急保障水平。

4 优化城镇燃气商业模式的实施建议

对比国内外城镇燃气商业模式，现阶段中国与市场成熟国家的商业模式不尽相同，推进优化国内城镇燃气商业模式尚存在一些问题：一是特许经营制度有待完善，根据国家制定的特许经营管理办法，政府与城镇燃气企业签订的特许经营协议约定了排他性经营的业务范围，城镇燃气企业依照协议没有开放配气服务的义务。二是开放配气相关的监管制度有待确立，国家在油气管网设施上出台了公平开放监管办法，但不包括城镇燃气输配环节，因而城镇燃气配气环节开放缺乏制度支撑。三是开放配气服务后，城镇燃气企业的天然气销售等业务将受到冲击，区域内的竞争优势会大大削弱。

笔者认为，围绕优化城镇燃气商业模式的核心问题——开放配气服务，需要完善特许经营制度，建立监管制度，变更历史协议相关内容，从根本上理顺开放配气服务，促进行业健康发展，提高市场化水平。

4.1 完善特许经营制度和终端定价

从法律法规层面进一步完善特许经营管理制度，严格界定区域内特许经营的用户范围，缩小排他性经营的用户范围，明确特许经营区域内用户的自由选择权。考虑到国家重视民生的实际状况，可以主要针对公用事业相关用户实行排他性经营，参照国际通行价值规律，根据服务成本核定合理的价格范围或放开价格管制，减少交叉补贴，保证企业经营收益。

理顺居民与非居民气价，逐步放宽或放开供气成本较高的居民气价限制，切实反映市场规律，对于确有经济困难的居民用户，可以建立保障基金或给予一定额度的低价气量，实现精准托底。

4.2 建立配气开放监管和自由选择引导机制

根据《关于加强配气价格监管的指导意见》，继续推动城镇燃气销售与配气业务分离或独立核算，公开配气设施基础信息和成本监审信息，明确监管内容、标准、条件、范围、方式等，让配气管网成为真正的公共基础设施。

借鉴日本的模式，不强行实施销售与配气彻底分离，只需监管城镇燃气企业，确保向其他方提供公平的配气服务。允许上下游自由选择交易方，城镇燃气企业作为其中一员，通过提升自身服务，公平参与天然气买卖竞争，不断引导和丰富特许经营区域内的供气主体，由用户自由比对和选择。

公平的竞争环境离不开严格的监管，无论是欧美还是日本，都成立了专门的监管机构来保驾护航。2019年，国家新发布《油气管网设施公平开放监管办法》，明确了长输管道设施的监管主体和监管要求，城镇燃气配气监管也需要转型跟上，并建立一支专业的监管队伍，保障配气管网公平开放的实施。

4.3 妥善处理已签订的特许经营协议

目前，国有、民营和港资、台资及其他外资等社会资本已广泛参与城镇燃气建设，城镇燃气企业资本类型多种多样，在境内外上市的越来越多。采用美国或英国方式强行分拆，操作难度极大，而且，维护政府与城镇燃气企业已经签订的特许经营协议体现的是政府公信力。市场化改革是大势所趋，势必带来利益格局调整，为稳妥起见，可以借鉴日本渐进式改革方式，按年用量排序，先大后小，逐步放开特许经营区域内用户的选择权，给城镇燃气企业一定的缓冲或转型准备时间，适时变更特许经营内容，必要时可给予适当的经济补偿。国外实践还表明，即使完全放开终端用户的选择权，终端用户也不一定就会绕开城镇燃气企业向上游供应商直接购买天然气。

4.4 建立配套技术措施

城镇燃气做好配气服务，促进业务优化升级，需要配套一定的手段和措施。1）提高信息化水平。运用好现代技术，通过数据采集、远程控制等手段，实现信息化管理。2）搭建公示平台。集中展示配气管网运行状态，对外公示剩余能力，便于供需双方交易决策。3）城市间互联互通。城市间推进互联互通，增加供应途径和选择，支撑更大范围内的供需互动和资源配置。4）增加互评机制。供需双方互动，提出改进建议，有利于行业健康发展；相互间的评价，也可以作为第三方开展合作选择的重要参考，有利于信用体系建设。

中国城镇燃气的快速健康发展需要顺应行业改革要求，城镇燃气企业应走出传统路径，开放配气服务，消除依赖和优势心理惯性，开拓新的市场经济空间。这样既有利于维护管道特许经营权的完整，又能促供行业竞争，还能降低价格风险和减轻保供责任。在深化油气体制改革的当下，中国城镇燃气企业优化商业运营模式势在必行。