基层政策企业家如何实现政策的创新与制度化？——基于温岭参与式预算的改革实践分析

赵 琦

一、引言

成功的政策创新包括了政策发明和政策制度化两个部分(Mintrom & Vergari，1998)。前者指政策理念和项目方案的产生、试验与落地(Edler & Fagerberg，2017)；后者指创新价值被组织内外个人或团体所认可，在保持了一段时期稳定变化后，创新内容与组织运作结合(Cummings & Worley，2014)。尽管大量学者研究了政策创新的过程，但目前的研究相对静态，且更侧重创新产生与落地的“前端”研究，而忽略了其维持与制度化的后一阶段。由于中国政策创新与领导人的推进息息相关，具有鲜明的“政治周期性”，产生了“人走政息”和“政策创新易，维持推广难”的现象(高新军，2008)。因此，研究创新的可持续性和可推广性，对于发挥政策创新在治理中的普遍性作用尤为关键。

政策创新是一个复杂的动态过程。越来越多的学者关注到了除宏观的制度因素和中观组织因素外，微观个体的影响。在充满不确定性的政策变迁过程中，政策企业家是那些愿意投入时间、精力甚至金钱，致力于打破政策平衡，并力图创新政策理念与方案的人(Kingdon，1984)。以往学者们主要关注政治精英在决策创新中的作用(Ugur & Yankaya，2008)。近年来基于政治-行政二分和多层级治理的框架，研究发现在政策执行过程中的中低层级官员(Implementing Bureaucrats)能利用其专业知识、社会和政治资本去改进方案设计，从而实现从“项目”到“政策”的创新(Howlett et al.，2016)。中国幅员辽阔，地方需求的多样性和政策的不确定性是地方“对策”和政策创新的重要来源。据相关统计，县级和地市级政府组织的政策创新项目占所有政策创新的比例超过70%(俞可平，2019)，但是大量的地方创新却因各种原因难以持续。如何理解中国地方政府创新与制度化的过程？为什么有些创新能够实现制度化，而有些却不能？中国基层官员在推进政策创新与制度化过程中面临着怎样的激励与约束，其行动策略和结果如何？其背后有着怎样的中国特色的结构性规律？

本文将通过对温岭参与式预算改革的案例进行追踪和深描，聚焦基层官员利用专业知识、政治资本、社会网络等资源创新方案设计、克服创新风险，实现创新的落地与制度化运作的动态全过程。通过对基层官员进行政策创新的制度空间、行为策略及作用进行更为细致的划分，回应实践中“摸着石头过河”的制度性创新空间与困境。不同国家与政体下，充当政策企业家的基层官员的策略、路径和效果不同，对中国政策企业家政策创新的效度与限度的探索，有利于推进现有政策企业家理论的研究。

二、文献综述与分析框架

(一)中国基层政策创新研究述评

面对环境的不确定性，中国在跨越各种制度和政策障碍上展现了强大的体制适应能力，而这种适应能力的发展是依靠政策创新与试点实现的(王绍光，2008)。政策创新不仅是政策方案和构成要素组合的变化，也是政策指导理念的转变(吴建南等，2011)。在政策创新过程中，政策企业家作为“变革中介”，是将政策创新意识转化为现实方案与政策的行动者(Mintrom & Norman，2009)。中国研究在科技政策、社会政策、环境政策、医疗政策等多个政策领域，都发现了专家、官员、非政府组织等不同类型的政策企业家对公共部门创新政策的提出、引进、转换和执行上的作用(Zhu & Zhang，2016；谭爽，2019)。

地方官员是中国地方创新中发挥作用的关键群体，其创新空间与激励，以及行动策略尤其受到关注(Zhu & Xiao，2015)。首先，由于全国性政策干预的后果极难预料，为了灵活地应对公共事务的治理压力与统治风险，找到可行性成本最低的适用政策，中国政府在相当多领域都允许进行分权式决策，允许地方政府进行“分级制政策试验”(Heilmann，2009)。中央在控制垂直指挥权的基础上，给予地方政府一定范围内充分的自主权，允许各个不同的地方层级自主寻找与尝试各种方法、步骤和组织结构(曹正汉，2014)。尽管存在创新空间，但地方官员突破官僚制惰性，勇于承担创新风险的激励何在？长期以来，学界关注中央政府通过目标责任制和绩效考核，激励地方官员寻求降低管理成本和提高管理效益的新方式以避免被问责或谋求快速晋升(杨宏山，2013)。但是，晋升的机会在不同行政层级分布并不均衡，也并非所有地域或层级的地方政府都有进行创新的资源和条件。学界在晋升集权下发现了更为丰富的激励机制与过程(Teets et al.，2017)。首先，地方政府直接面对来自民众的治理压力。中央的问责机制无法得到完全贯彻的情况降低了地方创新的风险感知，促使他们变革政策以回应地方具体的治理需求(Mei & Liu，2014)。其次，地方政府在长期的创新实践中形成了强有力的创新偏好。政治系统中官员间的学习适应机制，将创新有助于快速晋升的效果宣传到了所有层级的官员身上，这极大提升了地方官员感知的政策创新收益，使得地方官员不管处于哪个层级或部门，都可能热衷于政策创新(Teets，2015)。尽管党的十八大以后，中央收缩了自下而上试点的机会，但是长期以来的创新认知和创新实践，已经逐渐培养起地方官员的公共服务精神、创新意识和创新领导力(Chen，2017)，这是推动公共服务者继续寻求创新，提高工作效率的个体动力来源(Lavee & Cohen，2019)。最后，地方官员面临着广泛的横向竞争和规范同构的压力(Ma，2017)。在广泛的创新认知下，内嵌于地方政策网络中的个体官员会倾向于选择创新(Shearer，2015)。总之，“分级制政策试验”在给予地方官员实现创新的空间的同时，也扩散了创新意愿，并培养了地方官员政策创新的能力。

除了创新的空间与激励外，作为一种特殊的政策参与者，政策企业家会充分发挥自身的能动性，采用不同的行动策略，以成功地调动各种内外部资源，将自己偏好的方案落地为新的政策变化(Dorado，2005；Klein et al.，2013)。基于不同的社会政治资本、个人能力和不同的创新阶段，政策企业家会采用构建政策联盟、重新界定问题、迎合中央精神、进行政策试点、开辟政社交流渠道、增进公民参与等行动策略以推进创新(Zhu，2016，2018；He，2018)。

现有的中国政策企业家研究有两个明显的不足：第一，政策企业家并非同质的个体或群体，但是学者们尚未对不同类型的政策企业家在政策创新中的特质、行动策略和所发挥的作用有明确的区分(Zhu，2012)。第二，正是由于类型学分析的不足，现有中国研究对政策企业家发挥作用的环节亦无区分。不仅没有区分地方政策创新与政策制度化的差异，更没有触及地方创新的局域性扩散和全国性扩散等环节。进一步的研究需要将政策企业家放入到一个动态的政策创新全过程，对比不同的政策企业家的特质，从而建立起一个分析中国政策企业家的相对全面的框架与视角。

(二)理论框架

为了更好地对官员政策企业家群体进行分类研究，下文将基于现有文献和中国的政治实践，构建中国基层政策企业家的理论框架。

1. 基层政策创新与基层政策企业家

经典政策创新理论MSF认为，政策创新是问题流、政治流和政策流的结合(Kingdon，1984)。但是，政策创新不仅会发生在政策决策层，也会发生在政策执行层。基于政策文本与实际需求间可能存在的鸿沟，学者们将MSF发展为六源流理论(Six‐Stream Variant of MSF)，新增了政策执行与评估环节的执行性政策创新环节(Mukherjee & Howlett，2015)。在决策层之外，政策执行过程所包含的决策、方案选择和技术设计行为被称为过程流(Process Stream)、项目流(Program Stream)和技术流(Technology Stream)。项目流是针对具体情况的项目方案、政策工具的选择；过程流是项目稳定实施过程中所需的利益平衡；技术流描述了研究和开发操作细则的过程(Howlett et al.，2017)。地方政策创新产生于整体政策目标与地方实际的适应，是具体项目发明与技术调试的稳定运作。六源流理论细化了政策创新过程的各个环节，有助于理解政策创新的具体机制。

值得注意的是，西方国家政策创新过程中，政策的决策创新与执行创新是相对独立的。执行创新是一种基于实际情况的工具性创新，很难影响到决策议程的设置。因此，执行端的项目调试，一般局限在某一特定的执行环节与政策领域，较少涉及政治性的政策创新。但是，在中国“分级制政策试验”体系下，议程设置权、决策权、财权等能够实现决策创新的权力亦不同程度地分散在不同的地方层级和部门中(朱亚鹏、肖棣文，2014)。因此，源于实际执行情况的调整，在制度化的过程中，那些牵涉到的相关部门和层级就可能达成合作，在一定程度上改变地方政治过程，也给地方性政策发展为全国性政策提供了可能。在将整体政策目标与地方实际适应，发明项目与技术调试的过程中，中国五级政府的多样性，为基层创新提供了反向改变整体的政策目标与设计，实现“摸着石头过河”的创新的空间与机会(如图1)。

为了得到更好的政策结果，基层官员会运用自由裁量权，使政策要求与实地需求相匹配(Tummers & Bekkers，2014)。在此过程中，基层官员虽然没有明显改变政策目标，却通过创新和维持新的政策工具，改进管理流程，而在某种程度上改变政策结果，因此可以成为基层政策企业家(Street-Level Policy Entrepreneurs)。基层政策企业家不仅会创制政策的替代方案(Arnold，2015)，也将拓展基层管理者的认知，从而巩固方案，实现政策制度化(Lavee & Cohen，2019)。

图1 六源流框架与基层政策企业家的创新空间

资料来源：作者整理。

基层政策企业家一般来源于政策执行过程中的一线行政人员，以及地方政府的中高级官员(Gofen，2013)。这一群体有两个主要特点：第一，无法直接影响政治决策，但是能通过与公民打交道，了解地方需求；第二，他们是具有一定自由裁量权的公共服务者。根据这两个标准，本文将中国多层级体系中基层政策企业家的范围，划定在县级和乡镇两级基层官员。这其中不仅包括行政系统内的公务员群体，也包括在人大、政协系统内工作的官员。中国的政治与行政体系相对融合，工作人员会在不同体系间相互流动。人大、政协系统内工作的官员，其象征性的政治地位使他们具有一定的政治影响力，亦可能对政策创新有所贡献。

2.基层政策企业家创新的策略类型

基层政策企业家实现政策创新需要两个步骤：一是根据地方实际与经验选取特定的政策工具，调整执行细节；二是保证政策落地和促进创新方案制度化(Goyal et al.，2019)。在这两个步骤中发挥关键作用的人，在六源流理论中分别被称为项目冠军(Program Champion)和过程中介(Process Broker)。二者在来源群体、行动策略、以及发挥作用上有所区别(见表1)。

表1 基层政策企业家推动地方政策创新的策略与影响分类

资料来源：作者整理。

项目冠军会拓展政策关注重点，创新政策执行的方式方法，实现政策目标与执行过程的平衡(Kalkman & Groenewegen，2018)。项目冠军通常来源于一线行政人员。他们需要利用执行政策的裁量权，在相互矛盾的任务、有限的时间和资源中，与其他创新方案进行竞争，以落地偏好的方案(Hill & Hupe，2014)。相对地，过程中介在将创新项目发展成创新认知，融入特定机构的执行环境中发挥核心作用(Kimmel et al.，2016)。他们需要(1)构建联盟：联系各种利益相关者，建立网络和信任，监测进展，以确保问题的解决(Arnold et al.，2017)；(2)推动政策学习：在政策执行层面上，构建项目意义与认知，将方案嵌入已有问题框架，使政策从创新意向转向实际方案，或者促进创新的项目方案稳定实施(Ohemeng & Kamga，2019)；(3)增进地方参与：增强政府与社会的联系，维护官僚机构的合法性，也增进社会的参与(Bekkers et al.，2013)。过程中介常源于中高级地方官员，因为他们能从零碎而繁复的日常工作中解脱，也拥有更多的社会和政治资本构建政治联盟，以推动创新方案落地，使之不至于被搁置或颠覆，实现制度化(Stren，2016)。

3. 基层政策企业家实现创新的影响因素和可能局限

权力是影响个体或组织得到想要的政策结果的能力，是基层政策企业家实现创新的基础(Mintzberg，1984)。首先，不同于其他类型的政策企业家，基层官员处于政治系统内部，因此他们具有根据实际执行情况直接调整政策操作方案、影响政策结果的自由裁量权。其次，个人素质、组织位置、社会网络和政治资本将影响基层政策企业家权力的发挥(He，2018)。其中，某些个人特质，如科学知识、管理才能、创新意识、社交技巧等，能够为个人赢得声望(Fligstein，2001)；有力的组织位置和丰富的社会网络资源是基层官员识别创新机会、获取信息的基础(Christopoulos & Ingold，2015)。三者都有助于基层官员争取同僚支持与信任，从而说服他们共担创新风险，推进创新项目(Ohemeng & Kamga，2019)。

值得注意的是，不同层级官员职位级别的差异，极大影响了他们政治权威的影响力范围。中高级的官员除了说服的方式之外，还能通过权威操纵、威胁、强制等方式促使下一层级的官员群体推进创新，但是较低层级的个体却极难对上施加影响力(Sotarauta & Mustikkamaki，2015)。那么，在中国分散的权力体系中，地方官员的政治权力的影响力将极大受限于某一部门或层级，使之难以向外扩散(Yu & Guo，2019)。基层政府官员受限于其较低的政治层级，往往只能通过向同僚和上级展示政策创新绩效，影响或说服他们推动政策创新。一旦创新绩效在官员任期内无法显现，则可能增加其他官员推进试点的感知风险，削弱他们的创新行动，导致说服关系无法持续，政策创新戛然而止，因此长时间稳定的制度创新与政治性政策创新难以发生。这种短期的、局域的创新极可能无法产出政策效果，而沦为某种“面子工程”，造成一定程度的人财物的浪费(Zeng，2015)。

基于以上相关研究，本文将以温岭参与式预算的创新为例，探索基层政策企业家在中国地方政策创新与制度化过程中的作用。

三、研究方法与案例介绍

“参与式预算”是一种旨在推进普遍、全过程、直接的公民参与政府预算管理与控制的方式(Marquetti et al.，2012)。本文所选的浙江省温岭市参与式预算改革案例，自创设起就备受学术界关注。该项目已经持续进行了超过20年，初步实现制度化(阶段划分见表2)，是全国参与式预算实践得最成功、最深入、最持久的案例(He，2019)。该创新属于政治领域的民主试验创新，是中国政策创新中最难推进的领域(俞可平，2019)，因此选择该典型案例能突出政策创新的历时性与复杂性。本研究通过对该案例的过程追踪，对比在政策创制和制度化两个环节中基层官员的个人特性、行动策略和影响，充分展现中国情境下，基层官员推进政策创制和制度化的过程。

表2 温岭市参与式预算的渐进式创新路径

资料来源：作者整理。

本文的经验研究基于文本分析及深入访谈：(1)通过网络报道和相关论文，辨识参与改革的人员，并联系到了其中的核心人物Q主任和参与了政策设计的专家P女士。通过对两人的初步访谈，确定创新的关键时间结点与联系访谈人员。研究采用滚雪球的方法，请求受访者将我们引荐给那些他们认为在创新不同阶段发挥了重要作用的人。圈定人员后，我们以面谈、电话、网络等方式对他们进行半结构化访谈，并以交叉验证的方法验证信息的真实性和准确性。我们于2018年5月至2019年10月，进行了10次深入访谈和5次焦点小组访谈，获得10万字左右访谈记录(访谈对象整理见表3)。(2)通过政府门户、中国知网、百度搜集温岭改革的相关报道，结合温岭人大的改革汇编，对改革情况和没有采访到的焦点人物进行补充分析。

表3 受访者统计(人)

注：列值不是互斥的，有一些基层政策企业家同时参与了两个阶段。

资料来源：整理自访谈记录。

四、案例分析

温岭市参与式预算创新是一个长期且复杂的互动过程，需要不同类型的政策企业家的努力。下文首先根据案例发展的时间顺序，识别并分析政策创制阶段发挥作用的项目冠军和政策制度化阶段发挥作用的过程中介的策略，最后对比二者的特质、创新绩效和局限。

(一)项目创制与试点阶段

项目冠军是在政策创制过程中发挥作用的政策企业家。其敢于变革的心态推动了他们能够利用所处位置的灵活性，掌握最新的信息，重新界定问题，并给出自己偏好的政策方案。温岭市宣传部理论科科长、松门镇和泽国镇镇长都是这类型企业家的典型代表。作为街头官僚，他们不仅对基层的运作有充分的了解，也拥有更多的机会去和其他基层工作者打交道，容易在交流中形成基于实地情况改进的新点子；而作为技术官僚，他们拥有丰富的专业知识和敏感的政策触角，这让他们能够将现有的新思路迅速转化为可操作的项目方案。

1. 项目调试：将政策目标与具体情况结合

温岭市地处长三角经济区，是中国市场经济发育最早、私营经济发展最具活力的地区之一。然而，快速发展的工业化、城镇化给温岭市带来了不少挑战。一方面，日渐完善的市场经济逐渐孕育出了自由竞争、平等公开等符合市场经济基本规则的现代新观念。民众的民主、权利意识逐渐觉醒，要求参与社会公共事务管理的愿望也日渐凸显。另一方面，城镇化过程中推进的大量征地拆迁项目产生了许多土地纠纷问题，维持社会稳定难度增加。为了协调与日俱增的民众参与意愿，有效维护社会稳定，温岭市政府加强了思想政治教育工作，并将创新该项工作列入官员绩效加分的评定中。

以往的农村思想政治教育工作都是单方面的政府宣传，民众参与严重不足。接到任务的基层官员面临着传统方案无法保证民众参与人数的困境和有效完成该工作的绩效激励。为此，温岭市宣传部理论科X科长便和松门镇的镇长协商推出了方便干部与群众面对面沟通交流的“松门论坛”，创新了通过解决利益问题来推动思想工作的新方式。松门论坛成功缓解了民众与政府间的紧张关系，极大降低了社会的不稳定性，得到了领导的认可，在全市进行了试点推广。

2. 对外联盟与政策试点

尽管松门论坛取得了成功，但是创新在法律中的地位并没有得到确认。为此，宣传部的官员们通过舆论宣传和政策试点的方式推进创新。

首先，为了证明该项工作的实效性，宣传部门的官员发挥优势，主动邀请专家学者、各界媒体对松门镇的论坛进行了参观，并以“新型的民主形式”为宣传要点，扩大媒体影响力。借助专家媒体的关注，X科长说服了市委领导，正式将“民主恳谈”写入政府文件中，并在绩效考核中纳入该工作的执行情况指标。

其次，尽管X科长试点了多种恳谈方式，包括“民情直通车”“便民服务台”等，但基于政策试点绩效之上的创新合法性，并不稳定。为此，他们主动寻求专家学者的帮助，包括北京非政府组织世界与中国研究所李所长、中山大学马教授等人，探索如何将项目创新嵌入到现有的政策过程中。借助专家们的专业性，成功说服了泽国镇和新河镇进行不同的试点探索。

这种借助外力、不断进行试点的方法，是基层官员为了实现政策目标，推进创新的策略性行动。在没有上层支持的情况下，基层官员只能发挥自身的能动性，灵活运用外部资源，增强行动的合法性，并通过不断的试点，增强改革的声望，从而寻求更大规模的创新推广。

3. 一波三折的落地过程

官员的任职周期，是影响政策创新落地推广最重要的因素之一。在试点阶段的政策创新，合法性并不稳定，一旦核心执行与推动者离任，政策创新非常容易被扼杀在起步阶段。在温岭参与式民主协商创新过程中，这样的情况共出现了3次。

地方官员是否愿意试点的决定建立在他们对同行试点绩效评估的基础上(Rogers，2010)，因此一旦试点推广受阻，要想说服其他地区进行试点的困难将会增加，这将严重拖慢政策创新的效率。2007年，在其他镇街均停止试点之后，新任的新河镇领导对是否继续试点举棋不定。底层官员施行的政策创新困境正在于此。他们只能通过和不同层级的人进行协商，说服对方合作。然而这种说服关系是松散且不稳定的，并非所有的官员都愿意与政策企业家们共担改革风险，因此在创新结果仍然高度不确定的初期阶段，改革推进困难重重。

不仅仅是温岭的政策创新，其他地区的政策创新都有“人走政息”的情况出现，如云南盐津的参与式预算改革就因支持创新的领导的离任而停滞。因此，在政策推广和制度化的阶段，需要中高层级的地方官员来担任过程中介，接力街头官僚的活动，以最终实现政策创新。

(二)项目推广与制度化阶段

过程中介是成功将创新的项目设计融入执行过程，使创新制度化运作的政策企业家。人大的Q主任是典型，丰富的社会网络和政治资源是他能够成功的关键。首先，在成为人大主任之前，Q主任先后任温屿县县长，主管政法领域的副市长、市委副书记，以及政协主席，在地方政治系统内部的各个领域都有丰富的工作经验和人脉积累，这使得他成为了温岭政策网络中的重要人物。其次，个人特质推动了他政策影响力的发挥。一方面，Q主任调任人大时，年仅45岁，仍有相当的工作干劲和工作实力；另一方面，Q主任曾雷厉风行地处理过温岭的黑社会势力、在21世纪初大规模群众聚集观日的时候维持了良好的社会治安，为他处理群众工作积累了很高的名望，让其他基层官员愿意相信他的判断，和他一起共担风险，推进改革。对于决策者，如市长来说，相对频繁的工作调动使得他们无法完全掌握足够信息，因此需要依赖像Q主任这样长期稳定工作的基层官员对实地工作的判断，支持他的工作；而对于更低层级的官员，如镇长、局长等来说，在面对创新所涉及的政策风险时，他们没有足够的承担能力，因此他们依赖Q主任这样的“中高层官员”的权威支持，才敢于持续推进。所以，当新河镇改革受阻时，他利用权威支持新任领导继续改革，保证了试点的延续。此后，他采用构建联盟、政策学习和增进民众参与的方式，逐步推广参与式预算，并实现制度化。

1. 对内联盟，渐进推广

政策推广面对的是松散的政治决策系统，对内需要协调不同部门的利益关系，实现跨部门、跨层级的合作。Q主任在此投入了政治和社会网络资源，构建政策联盟。

首先，Q主任一改过去人大作为“养老部门”的风气，大力建设并输送知识化和专业化的人才队伍(如下图2)。他通过选派核心人员进行理论学习，并进行内部交流会议的方式，增强人员对理论和实践的认识，培养起过硬的业务能力。此后，他将人才向其他部门输送，减少了改革阻力，塑造了人大的声望和地位。同时，他减少了人大内部人员的流动性，确保改革队伍的稳定。例如，温岭市财政局局长，泽国镇、温峤镇人大主席、城北街道主任等，都曾跟随Q主任工作过，他们不仅对参与式预算有着更深的理解，支持Q主任的理念，也有着过硬的实践能力，能在推进政策的同时结合当地情况进行改良，提升创新绩效。他们的工作对改革起到了良好的示范效果。

图2 1996—2019年温岭改革市及镇街人大主任的年龄、任期、学历分布

资料来源：温岭市参与式预算改革汇编资料。

其次，对于曾经工作过的镇街、部门，Q主任在其中拥有较强的关系网络，也更为熟悉具体工作，因此他能够利用信息和影响力的优势，说服镇街和部门领导和他共担改革风险。对于那些和Q主任没有强关系的部门、镇街，他通过示范吸引和权威监督的方式，双管齐下，落实各个地区的参与式预算。例如，Q主任担任过泽国镇长，因此他选择了泽国进行试点，探索参与式预算的流程等细节。等时机成熟推广泽国的经验时，就不会面临无法落地的风险。

有一些项目主管部门觉得要做，但是有这个(人大)监督在，有些东西随不了自己；并且年初的时候要“赶考”，要给民众讲明白，不落实不行。(市文广新局负责人访谈20180716)

原来城东派出所有个项目，主体大楼都造好了但是发现还差点钱，年初那个预算已经决定好了，现在增加不合规，还好通过Q主任的调研，向主要领导汇报了这事，最后得到了解决，所以(人大的工作)是既监督我们又帮助我们。(市公安局负责人访谈20180716)

2. 促进政策取向的学习

政策取向的学习，指的是相对持久的思想或行为目的的转变，这种转变源自经验或新信息，并关注政策目标的达成或修订(Lundin et al.，2015)。要促进政策学习，需要为创新构建符合现有体系的意义，并将该意义不断传播以改变执行者的认知。面对市领导和镇街干部对引入民意的担心，Q主任改变了政策的叙述方式，放弃了过去“新型民主形式”的敏感表达，而是从领导角度出发，强调参与式预算改革对于维护社会稳定，提升财政运作效益的有效性，从而消解了反对意见。

首先，Q主任邀请犹豫的干部参观成功试点地区，让他们认识到传统的单向教育方式无法吸引到足够民众参与，政策目标将无法完成；其次，将参与式预算与领导干部们关心的实际问题结合，打造“政府好帮手”的部门形象。例如，通过参与式预算的协商平台吸纳地方乡绅加入，从而拓宽了地方招商引资的渠道，也成功解决了后续征地拆迁过程中所困扰的钉子户和预算分配冲突等问题，有效增强了地方决策的合法性，保证了社会稳定。

为了促进政策学习，Q主任注重资料的收集整理，定期形成成果报告递交给市领导和镇街干部，逐渐转变了他们的观念，使他们对政策推广的态度越来越开放。2010年，省委人大主任到温岭进行调研，Q主任抓住机遇推销政策方案，促使省委书记对温岭改革进行批示，推动了市级规范性文件的出台，改革由此在温岭市政府所有部门、镇街全面铺开。

3. 增进公民参与

社会公众的实质参与，是保证政策创新制度化的根本动力。为此，Q主任通过精英带动和不断调试预算流程的方法，推动民众的实质参与，使创新不至流于形式。

首先，早在2003年，为了保证民众意见能得到干部的有效反馈，时任温岭副市长的Q主任就领导了一次乡镇财务审计运动。2003—2005年，共审查了800多个乡镇项目，查处十余名乡镇干部，激发了民众的参与热情，也为民主恳谈与预算结合奠定基础。

第二，Q主任成立人大代表联络站、代表小组，吸纳当地有地位有名望的地方乡绅、企业家等，通过他们动员更多女性、外来务工人员参与到预算审查中；并且通过组织培训的方式，成功培养了一批懂预算、懂协商的人民代表。

第三，他通过一系列制度设计，如延长审查时间、民生项目预算差额票选等方式，摸索了会前讨论、会中协商、会后监督的完整流程，落实对预算的实质性调整。比如2018年，民众通过差额票选从9个民生实事项目中剔除了支持率低的2个。从开始进行预算修正的2006年到2018年，温岭市各镇提出预算修正议案共计168件，列入大会91件，通过80件，涉及资金达6 183万元。这些转变使民主恳谈真正做到从“为民作主”向“让民作主”的转变，从根本上保证了创新的持续发展。

在长达12年的创新推广过程中，Q主任一直坚守在工作的最前线，为政策制度化提供了最稳定和持续的支持。尽管Q主任已退休，但是他创立的人大为主导，人民群众积极参与的参与式预算改革，其创新价值与内容已被组织内外人员所接受，该工作逐渐嵌入了政府工作中。

(三)两种政策企业家的对比与讨论

温岭参与式预算的地方政策创新案例表明，除了经济发达、群众参与积极等特殊因素外，基层官员在推进项目创制和创新制度化两个阶段中，均发挥着重要的作用。政策创新不仅是解决基层问题的被动选择，也是基层官员发挥自身能动性，寻求政绩突破和提供公共服务的途径。

首先，本文基于中国多层级的政治体系，认为政治层级可以是区分基层官员企业家的一个依据，不同层级官员在政策认知、政治权威、行动策略和政策影响等方面均有所差异。一线公共服务人员，能够凭借自身技术优势设计出较为可行的项目，灵活地完成政策任务。但是由于他们在系统内部没有足够的社会资本和政治资源，他们需要借助外部专家的力量增强自身声望和地位，以“协商、说服”同僚进行政策创新试点。同时，由于一线官员地位较低，说服同僚们共担创新风险的难度很大，因此项目创新后会呈现出极大的不稳定性。相对地，将政策制度化需要的是中高级官员发挥过程中介的作用。由于在政府中工作时间长，他们积累了相当的社会和政治资本，使得他们拥有更多可兹使用的方法去落地政策，如派遣人才、权威支持、示范施压、说服同僚等。此外，他们的工作积累让他们更清楚如何将项目创新与政治过程相结合，以保证创新的延续。在地方政策创新的产生和推广两个阶段中的政策企业家，他们并不是矛盾竞争的关系，而是相互合作，共同推进创新制度化(如下图3)。创新观念的产生与方案的设计和试点阶段，在一定程度上为创新推广奠定了思想和舆论基础。案例中，前一阶段的试点无形中强化了人大的作用，提升了其在政治系统中的地位，便于他们进一步发挥作用。创新的推广，真正落实了创新理念，使之稳定持续发展，同时也开启了新一轮的项目创新过程。

图3 温岭市不同政策企业家的阶段策略图

资料来源：作者自制。

其次，本文主要分析了基层政策企业家实现政策创新与制度化的行动策略，即“怎么办”的问题，而基层政策企业家为什么会选择创新？不同层级的政策企业家会有怎样的创新激励差异？即“为什么”的问题同样值得探讨。案例展现了中国晋升激励的层级复杂性：晋升激励虽然普遍存在但是在层级中的分布并不相同。对于中低层级的官员，尤其是基层公务员来说，“晋升天花板”是普遍存在的，大部分的基层公务员职业生涯都可能只停留在地方政府(Gao，2017)。这使得基层政策企业家需要更多地回应地方需求。这产生了两种相反的创新效应。一方面，与省部级官员异地交流被视为强有力的升迁信号不同，对那些跨地域晋升无望的官员来说，职位变动不会产生强烈的创新激励，却极大改变了其所面对的行政情境。原本的创新方案可能不适用于新的工作场景。因此，基层官员在职位变动后，通常没有继续原有的创新。这也是基层创新容易产生“人走政息”现象的主要原因。另一方面，“晋升天花板”尤其激励了那些具有强烈公共服务意识的地方官员，寻求推进更具实际绩效的创新方案。案例中的Q主任从市政府、市政协一路做到人大，已经到了地方官员晋升的尽头，他更想要为地方做实事。和X科长不断试点，保持政策亮点以谋求晋升的机会主义策略不同，Q主任选择的是减少盲目试点，落实创新成果的稳妥渐进的创新策略。有限的晋升空间和地方服务意识能在一定程度上减少基层官员因晋升锦标赛而一味求新的机会主义行为，减缓“人走政息”的不利影响，从而提升创新制度化的几率。

最后，从创新的结果来看，基层政策企业家的政治层级，在某种程度上决定了地方政策扩散和制度化的边界。官僚制中的个体有躲避风险的天然偏好，因此政治权威的投入或支持仍是中国创新能否推进的关键(He，2018)。在地方官员网络触角和权威无法触及的地方，他们只能通过说服或影响同僚的方式推进创新。中国分散的权力体系增加了官员说服的环节，多次协商容易增加官员感知的创新风险，导致创新中断。而在基层官员的权力范围内，他们稳定的任期与投入则有利于创新的制度化。案例中，宣传部X科长能保证市宣传部内人员的意识统一，却难以说服镇街官员采纳其创新；因此需要人大的Q主任利用其政治权威将该创新稳定地推广到各镇街、市级各部门。由于缺乏更高层级官员的投入，温岭的政策创新没有扩散到其他地区，也没有上升为中央政策。温岭的改革，从最开始的民主恳谈与民主协商，发展到与预算结合，虽然形式有所变化，但是其增进公民参与的内核没有改变，改革在约束地方政府的财政行为、增进地方官民互动、提升地方公共服务效果等方面效果显著(林雪霏，2017)。温岭的故事，展现了中国地方政策创新的一种可能。尽管难以推广，但温岭的创新意识与实践作为一种学习源，将一直激励其他基层官员坚持创新。

五、结论与讨论

政策目标与实际情况的不匹配，给了执行官员改进方案、创新政策的空间。成功的政策创新，是融合了政策创新和政策制度化两个阶段的动态、复杂的过程，不同类型的政策企业家会在其中发挥不同的作用。一线的政府工作人员可能充当项目冠军的角色，创新政策设计，促使政策目标与实际情况结合。他们会借助专业和信息优势，设计众多方案，多方试点，并借助专家和媒体的力量推动创新的实施。而中高层官员则更可能充当过程中介的角色，他们会敏锐地觉察制度空间，将创新方案与政策过程结合；利用丰富的社会和政治资本，推动系统内不同行动者进行政策学习，转变政策认知，落实政策创新；通过引导外部群众实质参与，激活方案，实现创新的良性循环。

本文丰富了中国地方的政治发展过程研究。首先，以往研究中，政治制度和法律制度作为结构性因素被视为政策创新最重要的外生解释变量，而个体官员的作用常被限定于政策执行中。本研究初步表明了基层官员具有不同的激励和能动性，政策执行中的方案设计创新能够在嵌入地方政治的过程中，实现其他的政治目标，并推动地方性政策创新。其次，本文将创新过程分为政策创制和制度化两个环节，并认为政治层级可以作为基层官员政策企业家分类的一个重要标准。街头官僚和中高层官员在创新动力、行动策略和创新影响等方面存在不同，这丰富了对中国基层官员政策企业家的认知与理解。

基于中西方基层政策创新过程的差异，本研究也拓展了政策企业家理论的视角。由于政策执行过程存在着不确定性，本文证实了西方基层政策企业家理论同样适用于中国研究。但与此同时，中国多层级的分权体系赋予了基层政策企业家不同的创新空间与约束。首先，由于议程设置权、决策权、财权等权力的下放，基层官员在创新政策方案并寻求制度化的过程中，能够自下而上地拓展问题设定和转变地方决策者认知，改变地方政治过程，由此突破执行性创新的范围，实现某种程度上的决策创新和政治性创新。其次，分散的权力体系意味着创新风险的分散与协商合作的困难。一方面，分散的创新风险降低了官员采取创新行动的成本，有助于创新方案的生成；另一方面，不同部门、不同层级的行动者在各种政策环节中的协商沟通，不仅会拖慢创新方案的对外拓展，更可能使创新在无尽的协商中不了了之。最后，晋升激励具有层级复杂性。晋升集权制度给予了基层官员创新政策方案的正向激励；但是随着创新的深入，创新风险的增加，跨地域晋升无望的官员失去了推进政策制度化的动力。地方政治性创新要想上升成全国性政策，还需要更多元的政策企业家作用的发挥。由此本文也初步回应了中国“人走政息”“停不下来也扩不出去”的创新困境。

本文将西方政策企业家理论与我国多层级的分权体系结合在一起，关注中国五级政府中县级和乡镇级的基层政策创新。单一个案无法囊括所有的政策企业家类型与政策创新结果。因此，未来的研究可以结合本文的六源流框架，除了拓展不同政策领域和不同政治层级的政策创新外，还应重点关注地方创新局部扩散或全国性扩散这种囊括更多元行动者的案例(如家庭联产承包责任制等)，对比分析不同的政策企业家，包括基层官员、非政府组织、中央决策者、智库专家等的行动策略与作用，从而推动政策创新研究的本土化。