基于国家治理视角对政策落实跟踪审计述评与展望

□ 乌鲁木齐 王梦媛

一、引言

2011年，时任国家审计署审计长的刘家义审计长曾经说过：“国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终发挥预防、抵御、揭示、改进等‘免疫’功能，在改善国家治理，进而实现关于国家可持续发展目标、维护民主法治、推动责任以及政策措施的落实等方面发挥积极的作用。”之后还有专家学者对国家审计对国家治理的影响作出评价。国家审计是国家治理的基础，也是国家治理的重要保证，只有做好国家审计，国家机关才能更好的对国家进行治理，国家治理的方向同时也决定了国家审计的目标。而国家的政策措施则是国家治理的具体手段。现阶段，国家政策措施落实情况的跟踪审计是党中央国务院交办给审计机关的一项重要任务，审计机关依法对政策措施落实情况进行审计是国家审计工作的主要业务之一。

二、政策落实跟踪审计的内涵

1.政策落实跟踪审计的概念界定。不同学者对政策落实跟踪审计的概念有着不同的观点。早在20世纪70年代，西方国家就陆续开展了公共政策审计，国外学者对政策评估有着自己的见解：美国前审计长David M Walker认为公共政策审计是对传统审计的职能进行完善补充，国家最高审计机关通过对政府部门制定的公共政策有效性进行评估，并且为政府的政策制定提出合理建议，使得国家审计的内容更加完善。对此，GAO为了提高审计报告的可靠性，通过利用政策信息系统，使用定性与定量相结合的评价方法对政府政策的评估进行审计（GAO，2013）。而国内有关政策落实跟踪审计的起步较晚，直到2008年我国审计署才规划今后工作将关注国家重大政策的执行情况。有学者认为：政策落实跟踪审计是依据不同行业特定标准和程序对国家政策措施的执行效果作出评价，并且发现、分析问题，对存在的问题提出建议的审计过程（秦荣生，2011）。此后，又有很多学者对政策落实审计的概念做出界定。政策落实跟踪审计在本质上是具有独立监督和评价作用的经济活动。根据对政策落实跟踪审计的审计客体和审计职能的分析，将政策落实跟踪审计定义为：国家审计机关对国家政策的执行与落实、国家政策相关资金的运用进行长期的持续监督活动（刘波，2016）。在此基础上，又有学者将政策落实跟踪审计的具体审计范围及依据考虑其中，将其定义为：国家审计机关根据相关政策、法律法规等规定，依据项目相关的标准和流程，对政策措施执行过程中的相关项目进展、资金流动情况等做持续地监督，并对政策措施执行过程中的合法、合规、效益、效果出具审计意见的一种审计方式（苏孜，何延平，2016）。根据多位专家学者对政策落实跟踪审计的定义，发现政策落实跟踪审计的两方面作用：其一，可以揭示政策措施执行与落实中存在的问题；其二，根据治理机制等的政策制定缺陷，为国家政策制定的合理与完善提供了相关建议（陈希晖，2017）。

2.政策落实跟踪审计的目标与特征。政策落实跟踪审计的目标有两个方面内容，一方面，其首要目标是检查政策的执行情况和执行效果是否合规有效；另一方面，还需要确保与政策相关联的资金从分配、管理到使用其过程是否合规合法（谭志武，2012）。政策落实跟踪审计的开展，其目标是为了保证国家政策措施自上而下传达并执行的过程不被阻碍，其特点有动态性、时效性以及协调性（严畅，2015）。根据不同学者的不同观点，还有专家学者对政策落实跟踪审计的目标有了更深层次的认识。政策落实跟踪审计的目标可以分为三个层次：推动政策达到预期效果、提高政策措施制定的科学和协调性、发挥国家审计的“免疫”功能并完善国家治理机制（苏孜，何延平，2016）。2016年12月下旬进行的中国审计学会与审计署联合举办的政策落实跟踪审计研讨会上，与会专家学者们将政策落实跟踪审计的目标表述为一个总目标，以及将其分解后的四个方面：寻找问题、确定责任并严肃问责、提出建议、促进整改（王慧，2017）。

3.政策落实跟踪审计的内容。现阶段，国内专家学者对我国政策落实跟踪审计的审计内容存在相同中又存在着差异的结论。在2016年底关于政策措施落实情况审计研讨会中，通过各位与会专家学者对政策落实跟踪审计内容探讨后，将其审计的内容总结为：在政策措施落实跟踪的审计实践中，可以将政策落实跟踪审计的内容根据不同的行业领域、不同的具体行业规定及政策措施来予以确定，并且因地制宜地对国家及地区制定的政策措施及其贯彻落实情况进行监督评价的审计活动，其审计过程应当从被审计对象的核心职能出发，把被审计对象的工作内容与特点考虑进审计工作关注的重点之中，把握其对国家经济发展中的作用和影响（王慧，2015）。在审计过程中存在的问题，是政策落实跟踪审计工作中应当关注的工作重点。关注其是否在审计机关对政策落实情况审查的过程中存在违法违规、偏离政策的要求以及政策执行力度不大效果不佳等问题（牛静，2015）。随后，还有不同学者将政策落实跟踪审计的内容总结为两方面的内容：对政策执行过程的审计、对政策执行效果的审计（陈希晖，邢祥娟，2017）。政策执行过程审计的关注重点在国家政策是否实行执行的全面性、有效性（审计署科研所，2009）。政策执行效果审计的关注重点在国家政策措施的实现程度、国家政策措施执行的其他影响等（陈希晖，邢祥娟，2017）。

三、政策落实跟踪审计的实践经验与现阶段问题

1.政策落实跟踪审计的实践经验。我国的政策落实跟踪审计虽然开展的时间较短，但是经过短短几年的发展，仍然收获了丰富的具有中国特色的实践经验。有学者认为，我国政策落实跟踪审计之所以顺利开展是因为坚持三个“结合”、坚持四个“边”、综合利用六种“渠道”（谭志武，2012）。我国政策落实跟踪审计的开展，把握住当前政策落实跟踪审计工作客观、合法、创新的原则；把握审计对象的广泛性、审计内容的丰富性、审计导向的绩效性、审计过程的动态性等方向（刘波，2016）。2016年12月底进行的中国审计学会与审计署联合举办的政策落实跟踪审计研讨会上，各位专家学者们对政策落实跟踪审计的实践情况进行了总结：要坚持以“创新”、“协调”、“绿色”、“开放”、“共享”五个方向为发展理念，全面把握党和国家的政策出台与国家经济社会发展之间的内在关系，深化对政策落实跟踪审计的理解（王慧，2017）。王慧将与会专家学者的实践经验总结为六点：加强领导、健全机制；科学计划、统筹安排；重视特质、灵活组织；结合特点、针对实施；运用多种方法；持续跟踪落实（王慧，2017）。另外，还有其他研究专家对我国现阶段的政策落实跟踪经验进行总结：他们将政策落实跟踪审计的发展经验总结为审计基础条件的及时更新、审计过程的革新、审计结果的创新运用三个方面（审计署武汉特派办课题组，2018）。

2.政策落实跟踪审计现阶段存在的问题。当然，国家审计署开展政策落实跟踪审计的过程中仍然存在诸多问题亟待解决。有学者认为，国家审计机关在实施政策落实跟踪审计时受到制约：首先，全范围开展困难、理论与现实存在差异；其次，其审计的评价体系并不健全，问责难；再其次，审计机关资源有限，推行政策落实跟踪审计成本高（汪小华，2016）。随后，还有学者在其基础上拓展认为，政策落实跟踪审计的问题有四方面内容包括：审计内容多；审计人员不足；审计取证难；审计报告质量低下（张文宗，2017）。而在之后的中国审计学会与审计署联合举办的研讨会中，与会专家将问题总结为：审前准备不足；审计机关协调配合不充分；计划与统筹管理不合理；审计风险大；审计重点不突出；审计相关规范亟待建立（王慧，2017）。还有学者通过长期调研得出问题在于：审计依据不足；审计主体与政策的特点不匹配；审计客体范围模糊；审计成果运用不佳（朱智鸿，2017）。

四、简评与展望

2008年，我国审计署在其发布的《2008—2012年审计工作发展规划》中提出，把“国家重大政策措施的执行”作为全过程跟踪审计的领域开展审计工作。2014年，国务院发布了《关于加强审计工作的意见》，意见内容中对政策落实跟踪审计的范围进行了明确规定。自此之后，我国的政策落实跟踪审计也拉开了序幕，本文通过梳理国内外现有文献，厘清国家治理、国家审计、政策落实跟踪审计之间的关系，强调政策落实跟踪审计在国家审计中的重要性，影响国家治理机制的有效运行，对国家的社会与经济发展产生重要影响。因此，梳理政策落实跟踪审计相关内涵、目标、问题，审慎地对未来国家政策措施落实跟踪审计的研究方向提出见解。

根据现有专家学者的观点分析，对国家政策措施落实情况进行审计，首先，审计人员应当把握党和国家出台政策的背景与要求，深化审计人员对政策的理解程度。这样才能有准备地面对不同的被审计单位，发现政策执行中出现的专业或非专业化问题，并提出有效的建议。其次，审计人员应当提升自身的专业水平，加快对审计机关队伍的建设速度。培养和引进具有多方面专业能力的复合型人才，加强对审计人员的继续教育和专业培训，并且在对项目进行审计的过程中不断积累经验。再其次，加快建立健全政策落实跟踪审计评价指标体系，坚持将定性与定量评价相结合，根据指标对审计出的问题进行评价，对政策的经济、社会、生态效益做出更准确合规的认定。

目前由于政策落实跟踪审计的审计目标和审计对象限制，国内外专家学者少有对政策落实跟踪审计进行实证研究，而更多的是集中在案例研究和规范研究上，因此，未来可以将政策落实跟踪审计评价指标体系、政府廉洁程度、国家治理机制运行效率方面进行实证研究，这也可以成为未来政策落实跟踪审计的研究重点。